III SA/Wr 533/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstąpienia na miejsce radnej A. C. następnego kandydata z tej samej listy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą z dnia [...] r. (nr [...]) Rada Powiatu W. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego E. S. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia Powiatu W.. Mandat ten objęła, jako kolejna z listy kandydatów w tym okręgu, A. C. (wskutek uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...]r., nr [...]). Wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r. (sygn. akt [...]), wydanym po rozpoznaniu skargi E. S. na uchwałę Powiatu W. z dnia [...] r. (nr [...]), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i określił, że uchwała ta nie może być wykonana. Uchwałą z [...]r. (nr [...]) Rada Powiatu W. ponownie stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego E. S. w związku ze złożeniem pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. Wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r. (sygn. akt. [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi E. S. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...]r. (nr [...]), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i określił, że uchwała ta nie może być wykonana. W dniu [...]r. A. C. złożyła pisemną rezygnację z mandatu radnej. Uchwałą z [...]r. (nr [...]) Rada Powiatu W. stwierdziła wygaśnięcie jej mandatu, a [...]r. podjęła uchwałę nr [...], którą stwierdziła wstąpienie na miejsce radnej A. C. następnego kandydata z tej samej listy – A. W.. W dniu [...]r. do organu nadzoru wpłynęło pismo Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli D. Urzędu Wojewódzkiego we W. zawierające zastrzeżenia w zakresie podjętej przez Radę Powiatu W. uchwały z dnia [...]r. Pismem z [...]r. organ nadzoru poinformował Przewodniczącego Rady Powiatu W. o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały z dnia [...] r. (nr [...]). W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodniczący Rady Powiatu W. wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez radę powiatu, przepis art. 194 Ordynacji wyborczej kategorycznie nakazuje radzie powiatu podjęcie uchwały o wstąpieniu następnego kandydata z tej samej listy. Tym samym Rada Powiatu została zobligowana do podjęcia przedmiotowej uchwały. Pismem z dnia [...]r. Wojewoda D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...]r. (nr [...]). W ocenie organu nadzoru uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 95, poz. 602 ze zm.) oraz art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie miał zastosowania, gdyż warunkiem podjęcia przez radę powiatu uchwały na podstawie tego przepisu jest fakt wygaszenia mandatu. Stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieważności uchwał: z dnia [...]r. (nr [...]) i z dnia [...]r. (nr [...]), którymi stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego E. S. oznacza – w ocenie organu nadzoru, że mandat tego radnego nigdy nie wygasł. W konsekwencji zatem nie było podstawy do obsadzenia jego mandatu przez kolejną osobę. Ponadto organ nadzoru podkreślił, że w dacie podjęcia przez organ uchwały z dnia [...]r. (nr [...]) w sprawie wstąpienia A. C. na miejsce radnego E. S., sprawa nie była jeszcze rozstrzygnięta wyrokiem Sądu, więc podjęta uchwała była prawidłowa. Po złożeniu przez A. C. rezygnacji z funkcji radnego, Rada prawidłowo podjęła uchwałę o wygaśnięciu jej mandatu. Jak wskazał Wojewoda, Rada w związku z wygaśnięciem mandatu A. C. teoretycznie miała obowiązek na kolejnej sesji podjąć uchwałę w sprawie wstąpienia na jej miejsce kolejnego kandydata z tej samej listy, jednakże wyrokiem z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu W. z [...]r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu E. S.. W wyroku tym Sąd orzekł, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego nie podlega wykonaniu. W konsekwencji zatem mandat E. S. należało traktować jako niewygasły. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez radę powiatu, przepis art. 194 Ordynacji wyborczej kategorycznie nakazuje radzie powiatu podjęcie uchwały o wstąpieniu następnego kandydata z tej samej listy. Podkreślono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2009 r. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały z [...]r. nie był jeszcze prawomocny, a ponadto Rada Powiatu do dnia [...]r. nie zajęła stanowiska w przedmiocie zaskarżenia tego wyroku. Wskazano także, że wyrok z dnia [...] marca 2009 r. dotyczył uchwały z [...]r. (nr [...]) w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego E. S., a zaskarżona uchwała z dnia [...]r. (nr [...]) została podjęta w konsekwencji stwierdzenia wygaśnięcia mandatu A. C.. Wypełnienie zatem przez Radę Powiatu dyspozycji art. 194 ust. 1 Ordynacji Wyborczej było uzasadnione, pomimo zawartego w wyroku z dnia [...] marca 2008 r. pokreślenia, że uchwała z [...]r. (nr [...]) nie może być wykonana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga Wojewody zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem podkreślić na wstępie należy, że niewątpliwie pozostaje ona w bezpośrednim związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2009 r. (sygn. akt. [...]), stwierdzającym nieważność uchwały Rady Powiatu W. z [...]r. (nr [...]) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego E. S. i określającym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Bezspornym jest także, że jeszcze przed wydaniem tego wyroku Rada Powiatu uchwałą z [...]r. (nr [...]) stwierdziła wygaśnięcie mandatu A. C., wskutek czego powstał wakat na stanowisku radnego. Niewątpliwie także po wydaniu wyroku z dnia [...] marca 2009 r., ale jeszcze przed jego uprawomocnieniem się, Rada Powiatu w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...], którą stwierdziła wstąpienie na miejsce radnej A. C. następnego kandydata z tej samej listy – A. W.. W konsekwencji podjęcia uchwały z [...]r. i wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego E. S., skład Rady Powiatu przekroczył określoną przez przepisy prawa liczbę radnych. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się natomiast do ustalenia, czy w świetle art. 194 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 95, poz. 602 ze zm., dalej w skrócie: "ordynacja wyborcza") Rada Powiatu, wobec stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (A. C.), była zobligowana – w analizowanym stanie prawnym, do podjęcia uchwały o wstąpieniu następnego kandydata z tej samej listy. Pamiętać przy tym należy, że w dniu [...] marca 2009 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stwierdzający nieważność uchwały z dnia [...]r. (nr [...]) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu E. S. i określający, że uchwała ta nie podlega wykonaniu. Kwestie związane z wygaszaniem mandatów oraz wskazywaniem osób obejmujących mandat radnego na skutek powstania wakatu na stanowisku radnego regulują przepisy art. 190 – 194 ordynacji wyborczej. W myśl art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Stosownie do art. 194 ust. 1 ordynacji wyborczej w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej 20.000 mieszkańców oraz mandatu radnego powiatu lub województwa, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności i nie zachodzi wobec niego przesłanka, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 4. Przy równej liczbie głosów decyduje kolejność umieszczenia nazwiska kandydata na liście. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.p.") w skład rady powiatu wchodzą radni w liczbie piętnastu w powiatach liczących do 40.000 mieszkańców oraz po dwóch na każde kolejne rozpoczęte 20.000 mieszkańców, ale nie więcej niż dwudziestu dziewięciu radnych. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje, że po wydaniu takiego orzeczenia uchwałę należy traktować tak, jakby w ogóle nie została podjęta. Z tego punktu widzenia wyrok sądu administracyjnego wywiera więc skutki ex tunc, co powoduje, że konsekwencją stwierdzenia nieważności określonej uchwały jest uznanie tej uchwały za bezskuteczną od samego jej początku i z tym momentem zakłada się też wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji zatem uchwała z dnia [...]r. (nr [...]stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego E. S. była nieważna od samego początku, a zatem od momentu jej podjęcia. W efekcie powyższego, dokonując oceny prawnej zaskarżonej uchwały z dnia [...]r. należało przyjąć, taki stan faktyczny jaki istniałby, gdyby uchwała z dnia [...]r. nie została w ogóle podjęta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2006 r., II OSK 945/05). Wskazać także trzeba, że stwierdzenie przez Sąd w wyroku, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu oznacza, iż akt ten nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo braku jego prawomocności. Wobec powyższego, mimo że w dacie sesji Rady Powiatu, na której została podjęta zaskarżona uchwała z [...]r., wyrok z [...] marca 2009 r. nie był jeszcze prawomocny, to należało uwzględnić okoliczność, że uchwała z dnia [...]r. nie podlegała wykonaniu do czasu uprawomocnienia orzeczenia. Z tego też względu na sesji w dniu [...]r. należało przyjąć taki stan prawny, jaki istniałby gdyby uchwała z dnia [...]r. nie została podjęta. Powyższe prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd nieważności uchwały z dnia [...]r. i określenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu doprowadziło do sytuacji, w której mandat E. S. należało traktować jako niewygasły. Zauważyć przy tym należy, że co prawda uchwałą z dnia [...]r. stwierdzono wygaśnięcie mandatu A. C., wobec czego w świetle art. 194 ordynacji wyborczej Rada powinna na kolejnej sesji podjęć uchwałę o wstąpieniu następnego kandydata z tej samej listy, niemniej jednak wobec rozstrzygnięcia zawartego w wyroku z dnia [...]r. obowiązek taki – w ocenie Sądu – nie powstał. Podkreślić bowiem należy, że celem regulacji zawartej w art. 194 ordynacji wyborczej jest wyposażenie rady powiatu w środki, dzięki którym możliwe będzie wyeliminowanie takiego stanu rzeczy, w którym liczba radnych, wskutek wcześniejszego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, byłaby mniejsza niż przewidują to przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja powodująca konieczność zastosowania procedury przewidzianej w art. 194 ordynacji wyborczej. Wobec bowiem wyeliminowania wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r. z obrotu prawnego uchwały z [...]r. stwierdzającej wygaśnięcie mandatu E. S. oraz podjęcia uchwały z [...]r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu A. C., powstał taki stan rzeczy, w którym skład Rady Powiatu był zgodny z przepisami prawa. Niecelowe i nieuzasadnione było zatem podjęcie zaskarżonej uchwały z dnia [...]r. i doprowadzenie do faktycznego przekroczenia liczby radnych określonych w przepisach prawa. Podejmując więc zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu naruszyła nie tylko art. 194 ordynacji wyborczej, ale także art. 9 ust. 4 u.s.p. Analizując treść tego przepisu stwierdzić trzeba, że ustawodawca uzależnił ilość radnych wchodzących w skład rady od ilości mieszkańców danej gminy. Wskazana w art. 9 ust. 4 u.s.p. liczba radnych gminy stanowi określenie ich ilości maksymalnej i liczby radnych określonych w tym przepisem rada nie może ani zwiększyć, ani przekroczyć, a naruszenie tego przepisu uznać trzeba za niedopuszczalne. Z powołanych wyżej względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. W oparciu natomiast o art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku.