II OSK 945/05

Sygn.akt II OSK 945 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 stycznia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr), Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Małgorzata Stahl, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 14/05 w sprawie ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 25 lutego 2004 r. Nr XV/116/2004 w przedmiocie zmiany w składzie Rady Miejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 25 lutego 2004 r. Nr XV/116/2004 . Rada Miejska w Choszcznie uchwałą nr XV/116/2004 podjętą w dniu 25 lutego 2004 r. w związku z wygaśnięciem mandatu radnego J. S. wybranego w okręgu wyborczym nr 2 dla wyboru Rady Miejskiej, stwierdziła, że na jego miejsce wstępuje M. M., który w wyborach uzyskał z tej listy kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności i nie zachodzi wobec niego przesłanka z art. 190 ust.1 pkt 4 Ordynacji wyborczej. Wojewoda Zachodniopomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wniesionej skargi Wojewoda wskazał, że uchwałą nr XIV/111/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r. Rada Miejska w Choszcznie stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. S., a następnie uchwałą nr XV/116/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. stwierdziła, że na miejsce radnego J. S. wstępuje M. M.. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie sygn. akt S.A./Sz 298/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność uchwały nr XIV/111/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r. stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego J. S. oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Do czasu wydania przez Sąd wyroku z dnia 7. 07. 2004 r. funkcjonowały w obrocie prawnym dwie powiązane ze sobą uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie, pierwsza w której Rada stwierdziła wygaśnięcie mandatu ze względu na naruszenie zakazu wynikającego z art. 24 f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) i druga uchwała podjęta w oparciu o art. 194 ust.1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) stwierdzająca wybór radnego M. M. Z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 30 grudnia 2003 r. stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego J. S. oraz wstrzymaniu jej wykonania to zdaniem organu funkcjonowanie w obrocie prawnym drugiej uchwały rażąco narusza prawo, wobec czego zachodzi konieczność jej wyeliminowania. Pismem z dnia 28 października 2004 r. Wojewoda wezwał Radę Miejską w Choszcznie do uchylenia we własnym zakresie uchwały nr XV/116/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. jako rażąco naruszającej przepisy prawa, jednakże wezwanie to było bezskuteczne, o czym organ nadzoru został poinformowany pismem z dnia 22 listopada 2004 r. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska w Choszcznie uchwałą nr XIV/111/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. S. na podstawie art. 190 ust.2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia. Na sesji w dniu 25 lutego 2004 r. Rada Miejska w Choszcznie podjęła zaskarżoną uchwałę. W tym momencie zdaniem Sądu I instancji Rada działała zgodnie z przepisem art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin ..., ponieważ uchwała nr XIV/111/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r. funkcjonowała w obrocie prawnym. Nieważność tej uchwały została stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dopiero w dniu 7 lipca 2004 r., a zatem już po podjęciu zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu I instancji w zaistniałej sytuacji zaskarżonej uchwale nie można zarzucić naruszenia przepisu art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin..., bowiem prawidłowość uchwały winna być oceniana na dzień podjęcia, a nie przez pryzmat zdarzeń zaistniałych w późniejszym czasie. Zaskarżona uchwała nie narusza również przepisu art. 17 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wszelkie odstępstwa od składu rady określonego w tym przepisie nie mogą być interpretowane jako istotne naruszenie tego przepisu. Z powyższych względów Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę jako niezasadną na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Wojewoda Zachodniopomorski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w chwili podejmowania przez Radę Miejską uchwały nr XV/116/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. w sprawie zmian w składzie Rady Miejskiej, działała ona zgodnie z powyższym przepisem prawa, ponieważ uchwała nr XIV/111/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r. stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego J. S. funkcjonowała w obrocie prawnym, 2. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie narusza ww. przepisu prawa, gdyż przepis ten określa ustawowy skład rady, co nie oznacza, że faktyczny jej skład odpowiadał będzie ustawowemu, a więc wszelkie odstępstwa od tego składu nie mogą być interpretowane jako istotne naruszenie przepisu art. 17 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, iż stwierdzenie nieważności uchwały nr XIV/111/2003 wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spowodowało, że uchwała ta jest dotknięta wadą od chwili jej podjęcia, czyli ze skutkiem ex tunc, tym samym nieważność jej istniała w dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty. Określona przepisem art. 17 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym liczebność radnych gminy wskazuje ich ilość maksymalną, której rada nie może ani zwiększyć, ani przekroczyć, a naruszenie tego przepisu powinno być oceniane zdaniem strony skarżącej jako niedopuszczalne. Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz stwierdzenie nieważności uchwały nr XV/116/2004 Rady Miejskiej w Choszcznie z dnia 25 lutego 2004 r w sprawie zmian w składzie Rady Miejskiej, ewentualnie o: 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu. Podstawą zaskarżonego wyroku jest stanowisko, że wydając w dniu 25 lutego 2004 r. uchwałę nr XV/116/2004, Rada Miejska w Choszcznie, działała zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) albowiem w tym momencie uchwała nr XIV/111/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r. funkcjonowała w obrocie prawnym i prawidłowość uchwały nr XV/116/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. winna być oceniana na dzień jej podjęcia, a nie przez pryzmat zdarzeń późniejszych. Stanowiska tego nie można podzielić. W sprawie której przedmiotem jest ocena legalności aktów wydawanych przez organy np. gminy znaczenie ma nie tylko to czy dany akt funkcjonuje w obrocie prawnym, ale i to z jakich przyczyn jego funkcjonowanie w tym obrocie ustało. Wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z przepisów art. 91 ustawy o samorządzie gminnym i następnych. Przepis art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje, że po wydaniu takiego orzeczenia uchwałę należy traktować tak, jakby w ogóle nie została podjęta. Z tego punktu widzenia wyrok sądu administracyjnego wywiera więc skutki ex tunc, co powoduje, że konsekwencją stwierdzenia nieważności określonej uchwały jest uznanie tej uchwały za bezskuteczną od samego jej początku i z tym momentem zakłada się też wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Koniecznym jest jednak zaznaczenie, że stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy możliwe jest jedynie w terminie określonym w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy uwzględnieniu dyspozycji przepisu art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Po tym terminie sąd administracyjny, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ). Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2004 r. nastąpiło stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Choszcznie nr XIV/111/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r., którą to uchwałą stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego J. S., co spowodowało, że uchwała ta jest dotknięta wadą od chwili jej podjęcia, czyli ze skutkiem ex tunc. Tym samym nieważność uchwały nr XIV/111/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r., istniała w dacie orzekania o niej. W efekcie powyższego, dokonując oceny prawnej uchwały z dnia 25 lutego 2004 r. należało przyjąć, taki stan faktyczny jaki istniałby, gdyby uchwała w dniu 30 grudnia 2003 r. nie została podjęta. Za trafny uznać należy również pogląd strony skarżącej dotyczący oceny konsekwencji uchybienia dyspozycji przepisu art. 17 ustawy o samorządzie gminnym. Analizując treść przepisu art. 17 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić trzeba, że ustawodawca ilość radnych wchodzących w skład rady uzależnił od ilości mieszkańców danej gminy. Wskazana w przepisie art. 17 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym liczba radnych gminy stanowi określenie ich ilości maksymalnej i liczby radnych określonych w tym przepisem rada nie może ani zwiększyć, ani przekroczyć, a naruszenie tego przepisu uznać trzeba za niedopuszczalne. Sytuacje w jakich dopuszczalne jest zwiększenie czy też zmniejszenie liczby radnych zostały w ustawie Ordynacji wyborczej do rad ... ściśle określone z jednoczesnym wskazaniem czynności, jakie winny zostać podjęte w przypadku zaistnienia takiej sytuacji celem usunięcia tego stanu. Zajmując wadliwe stanowisko, co do skutków wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2004 r., Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie naruszył przepisy prawa materialnego wyżej wskazane co do legalności uchwały nr XV/116/2004 podjętej w dniu 25 lutego 2004 r. przez Radę Miejska w Choszcznie. Wobec tego, że stwierdzeniu nieważności uchwały nr XV/116/2004 sprzeciwia się termin wskazany w przepisie art. 94 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził o niezgodności z prawem uchwały nr XV/116/2004 podjętej w dniu 25 lutego 2004 r. przez Radę Miejską w Choszcznie W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.