III SA/Wr 534/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Renata Sawińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi S M U F P K sp. z o.o. w upadłości w W na decyzję P W I S we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu [...] oddala skargę. Zaskarżoną decyzją P W I S we W - po rozpatrzeniu odwołania syndyka masy upadłości F P "..." sp. z o.o. w upadłości, z siedzibą w Wałbrzychu, od decyzji P P I S w W z dnia [...] r. (Nr...) zakazującej wprowadzenia do obrotu [...] w kolorze[...] , z motywem [...] w kolorze [...] w części [...] (Nr dekoracji [...]), fason "C.", produkcji F. P. "K.", wycofanych przez F z obrotu i znajdujących się w jej magazynach - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wywiedziono, że zakaz wprowadzenia do obrotu opisanych [...] jest skutkiem - przeprowadzonych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. w dniu [...] - badań tego produktu F. P. "K.", które wykazały ponadnormatywną migrację ołowiu uwalnianego z talerzy ceramicznych, co stwarzało zagrożenie dla zdrowia użytkowników tych produktów. Mając na uwadze wyniki badań, P W I S w K przesłał w dniu [...] r., w ramach systemu RASFF, powiadomienie alarmowe[...] , zaś G I S , zarządzający siecią systemu RASFF, przekazał (po zasięgnięciu opinii PZH) powiadomienie alarmowe P P I S w W . Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzona w badaniach migracja ołowiu przekraczała limit wynoszący dla [...][...] mg Pb/l według rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z innych tworzyw niż tworzywa sztuczne (Dz. U. Nr 145, poz. 1544 ze zm., załącznik Nr 2), które wdraża m. in. postanowienia dyrektywy Rady 84/500/EWG z dnia 15 października 1984 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstwa Państw Członkowskich dotyczącego wyrobów ceramicznych przeznaczonych do kontaktu ze środkami spożywczymi (Dz. Urz. WE L 277 z 20 października 1984 r.). Badane wyroby nie spełniały wymagań określonych w art. 3 ust. 1 lit. a) i art. 5 ust. 1 lit. f) rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. w sprawie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz uchylającego Dyrektywy 80/590/EWG i 89/109/EWG (Dz. Urz. UE L 338 z 13 listopada 2004 r.), w art. 54 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) oraz w § 5 (wraz z załącznikiem Nr 2) obowiązującego do dnia 15 lutego 2008 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z innych tworzyw niż tworzywa sztuczne, a także w § 7 (wraz z załącznikiem Nr 2) aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie wykazu substancji, których stosowanie jest dozwolone w procesie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z tworzyw innych niż tworzywa sztuczne przeznaczonych do kontaktu z żywnością (Dz. U. Nr 17, poz. 113). Organ drugiej instancji zauważył również, że niedołączenie przez stronę do spornych wyrobów "deklaracji zgodności", stanowiło naruszenie art. 16 rozporządzenia Nr 1935/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. oraz § 8 (obowiązującego do dnia 15 lutego 2008 r.) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 czerwca 2004 r., ponieważ w obrocie innym niż detaliczny zgodność materiałów i wyrobów z wymaganiami określonymi w obowiązujących przepisach musi być potwierdzona pisemną deklaracją producenta. Odnosząc się do badań przeprowadzonych w P Z H w grudniu [...] r., P W I S we W podkreślił, że - mimo niewykazania ponadnormatywnej migracji ołowiu i kadmu - wyniki tych badań nie mogą stanowić podstawy do ponownego wprowadzenia wyrobów do obrotu. Niezależnie bowiem od faktu, że próbki były pobrane zarówno z urzędu, jak i na zlecenie firmy (na zlecenie sama strona pobiera i dostarcza próbki), głównym powodem wycofywania[...] z obrotu była ich produkcja przez dwa lata bez zapewnienia przez producenta prawidłowego znakowania wyrobów, które pozwoliłoby ponad wszelką wątpliwość zidentyfikować odpowiednią partię. Tymczasem z zebranego materiału dowodowego wynika, że badane [...] pochodzą z różnych partii. Strona niewykona zatem obowiązku prowadzenia systemu identyfikowalności poprzez stosowne dokumentowanie, czym naruszyła art. 17 rozporządzenia (WE) Nr 1935/2004. Na podstawie udostępnionej przez producenta dokumentacji nie można ustalić, czy wszystkie zgromadzone w fabryce [...] pochodzą z jednej partii, albowiem indeks wyrobu (...) identyfikuje fason i numer [...] ceramicznej bez oznaczenia daty produkcji i identyfikacji partii. Potwierdzeniem pochodzenia wyrobów z różnych partii jest m. in. różnica w odcieniu koloru [...][...] . Jednakże różnice te nie stanowią wystarczającego dowodu na przynależność (np.[...] ) wyrobów do jednej partii. Tylko bowiem prawidłowo i systematycznie prowadzona identyfikowalność umożliwia oddzielenie kwestionowanej partii od pozostałych wyrobów. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji podkreślił, że - wbrew stanowisku strony - art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej umożliwia organom sanitarnym wydanie decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu towaru zagrażającego zdrowiu ludzkiemu, skoro obok wycofania wyrobu z obrotu dopuszcza także "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Co zaś się tyczy zarzutu niewłaściwego wskazania przez organy art. 19 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r., który - według strony - ma zastosowanie wyłącznie do podmiotów produkujących, przewożących, rozprowadzających lub przetwarzających środki spożywcze (a więc nie odnosi się do strony jako producenta [...] ), organ odwoławczy przyznał, że przepis ten nie odnosi się do producentów materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, jednakże powołanie tego przepisu nie miało wpływu na trafność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nietrafny, zdaniem organu odwoławczego, jest zarzut wadliwego zastosowania w decyzji art. 53 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, albowiem pojawienie się wyrobu o niewłaściwej jakości, w którym stwierdzono przekroczenie limitu migracji ołowiu, i różniącego się odcieniami koloru[...] , świadczy o stosowaniu np. różnych surowców do korpusu wyrobu, różnej temperatury wypału wyrobów ceramicznych lub innych, nieznanych czynników. Według definicji zawartej w art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2023/2006 z dnia 22 grudnia 2006 r. w sprawie dobrej praktyki produkcyjnej w odniesieniu do materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, "dobra praktyka produkcyjna" wskazuje na te aspekty zapewnienia jakości, które gwarantują jednolitą produkcję materiałów i wyrobów oraz ich kontrolę w celu zapewnienia zgodności z przepisami mającymi do nich zastosowanie, zapobiegając narażaniu zdrowia ludzi lub wywoływaniu niedopuszczalnych zmian w składzie żywności, lub pogorszeniu jej cech organoleptycznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W syndyk masy upadłości F P "..." sp. z o.o. w upadłości, z siedzibą w W , wniósł o: 1) "uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W oraz stwierdzenie jej nieważności na podstawie przepisu art. 146 § 1 oraz art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;" 2) "uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności określonego w punkcie 3 zaskarżonej decyzji na czas postępowania sądowo-administracyjnego;" 3) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania zgodnie z art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;" 4) zwolnienie skarżącego od opłaty sądowej od skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, albowiem znajduje się w stanie upadłości i nie posiada środków na opłacenie skargi do Sądu." Skarżący zarzucił organom sanitarnym naruszenie: 1) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na zakazie wprowadzenia do obrotu [...] ceramicznych, okrągłych, o średnicy [...] cm, w kolorze[...], z motywem kwiatowym w kolorze bordowym w części obrzeża (Nr dekoracji...), fason "...", podczas gdy na podstawie tego przepisu państwowy inspektor sanitarny nakazuje wycofanie z obrotu przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością. Autor skargi zauważył przy tym, że strona skarżąca we własnym zakresie wycofała z obrotu [...] ceramiczne. 2) art. 19 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. - poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że jeżeli podmiot działający na rynku spożywczym uważa lub ma podstawy, aby sądzić, że środek spożywczy przez niego przywożony, wyprodukowany, przetworzony, wytworzony lub rozprowadzany nie jest zgodny z wymogami w zakresie bezpieczeństwa żywności, natychmiast rozpocznie postępowanie w celu wycofania danej żywności z rynku, na którym ta żywność przestała znajdować się pod jego bezpośrednią kontrolą jako początkowego podmiotu działającego na rynku spożywczym i powiadomi o tym właściwe władze. Tymczasem skarżący nie jest podmiotem działającym na rynku spożywczym i nie produkuje, nie przewozi i nie przetwarza ani nie wytwarza i nie rozprowadza środków spożywczych, co wyklucza stosowanie do przywołanego przepisu do strony skarżącej. 3) art. 53 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - poprzez błędne zastosowanie w sprawie, gdyż strona skarżąca przestrzega w zakładzie zasad dobrej praktyki produkcyjnej oraz dobrej praktyki higienicznej. Świadczy o tym m. in. fakt natychmiastowego wycofania z obrotu [...] ceramicznych przez stronę. Ponadto, po otrzymaniu informacji o kwestionowanych produktach, strona skarżąca natychmiast poinformowała odbiorców o zaistniałej sytuacji oraz zleciła przeprowadzenie badań [...] znajdujących się u strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W ustosunkował się do zarzutów sformułowanych w skardze i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena legalności zaskarżonej decyzji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") nie potwierdziła zasadności zarzutów sformułowanych w skardze, jak też nie dała dostatecznych podstaw, by z innych przyczyn uznać kwestionowany akt za niezgodny z prawem, wszak sąd -orzekając w granicach danej sprawy - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji objętej skargą dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że późniejsze zdarzenia nie są przedmiotem badania sądu, a tym samym nie mogą oddziaływać na ocenę legalności. Wydanie kwestionowanej decyzji zostało poprzedzone niewadliwie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zachowały podstawowe reguły proceduralne, zaś ustalony w sprawie stan faktyczny znalazł prawidłowe odzwierciedlenie w prawie materialnym. Należy przede wszystkim zauważyć, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej wypełniły hipotezę unormowania zawartego w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż dowody z przeprowadzonych specjalistycznych badań [...] wytwarzanych przez sp. z o.o. "..." wykazały w badanych produktach migracje ołowiu przekraczające maksymalne dopuszczalne ilości (dawki) ołowiu uwalniane z wyrobów ceramicznych przeznaczonych do kontaktu z żywnością (dla [...] głębokich objętych kategorią 2 według załącznika Nr 2) - stosownie do postanowień zarówno § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z innych tworzyw niż tworzywa sztuczne (Dz. U. Nr 145, poz. 1544 ze zm.), jak i według aktualnie obowiązującego § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie wykazu substancji, których stosowanie jest dozwolone w procesie wytwarzania lub przetwarzania materiałów i wyrobów z innych tworzyw niż tworzywa sztuczne przeznaczonych do kontaktu z żywnością (załącznik Nr 2, kategoria 2, naczynia głębokie, Dz. U. Nr 17, poz. 113). Badania przeprowadzone przez specjalistyczne jednostki wykazały, że stwierdzone przekroczenie dawek (ilości) ołowiu stanowi zagrożenie dla zdrowia użytkowników[...] głębokich, gdyż ołów kumulujący się w organizmie powoduje choroby układu sercowo-naczyniowego, zaburzenia funkcjonowania nerek i wątroby a także układu nerwowego (wskazano przy tym na szczególne zagrożenie dla kobiet w ciąży, matek karmiących i dzieci). To zaś oznacza, że spełniona została - przewidziana w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - przesłanka bezpośredniego zagrożenia "zdrowia ludzi", co dało dostateczną podstawę do zastosowania dyspozycji przewidzianej w tymże unormowaniu. W zbiorze możliwych do wykorzystania instrumentów prawnych w razie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, powodującego bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) - obok nakazu unieruchomienia zakładu pracy lub jego części, zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, wyłączenia z eksploatacji środka transportu, wycofania z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi - znalazł się także nakaz "podjęcia lub zaprzestania innych działań" (innych aniżeli wymienione wcześniej w tym przepisie). W zbiorze tych "innych działań" mieści się również "zakaz wprowadzania do obrotu talerzy ceramicznych", które były przedmiotem badań laboratoryjnych. W komentarzu do art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej trafnie podkreślono, że przepis ten "nie stwarza przeszkód do wydania decyzji o zakazie wprowadzania do obrotu, skoro przewiduje możliwość wydania nakazu podjęcia lub zaprzestania innych działań" (P. Kucharski, Glosa do wyroków NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92 oraz z dnia 18 lutego 1993 r., SA/Wr 1325/92, OSP 1994, Nr 10, poz. 199), co jest zrozumiałe, gdy się weźmie pod uwagę okoliczność, że nie zawsze sam nakaz wycofania szkodliwego przedmiotu usunie zagrożenie, jeżeli nadal istnieje możliwość wprowadzenia do obrotu zmagazynowanych środków szkodliwych dla zdrowia ludzi. W kontekście poczynionych uwag, organy inspekcji sanitarnej miały dostateczne podstawy prawne do wydania zakazu wprowadzenia do obrotu szkodliwego dla zdrowia ludzi produktu, mimo że jego producent wycofał znaczną część tego towaru z rynku. Trzeba przy tym podkreślić, że art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do zastosowania przewidzianych w tym przepisie środków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r., II OSK 268/06, Lex Nr4 315983), w tym także do wydania decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu produktu stwarzającego bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Organy inspekcji sanitarnej niewadliwie również przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie art. 53 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wszak zakres podmiotowy tego przepisu obejmuje "podmioty działające na rynku w zakresie produkcji lub obrotu materiałami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością", a do takich należy niewątpliwie strona skarżąca. A skoro tak, to stosownie do dyspozycji tego przepisu, skarżący obowiązany był "przestrzegać w zakładach zasad dobrej praktyki produkcyjnej oraz dobrej praktyki higienicznej". Tymczasem - jak wykazało postępowanie przeprowadzone przez organy sanitarne (dokumentacja) - w zakładzie strony skarżącej nie zachowywano przy wytwarzaniu badanych talerzy zasad dobrej praktyki produkcyjnej, skoro przedmioty te stanowią "zagrożenie dla zdrowia człowieka" w ujęciu art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) Nr 1935/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. w sprawie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz uchylającego dyrektywy 80/590/EWG i 89/109/EWG (Dz. U. UE L z dnia 13 listopada 2004 r.), według którego materiały i wyroby, w tym także materiały oraz wyroby aktywne i inteligentne, produkowane są zgodnie z dobrą praktyką produkcyjną, tak aby w normalnych lub możliwych do przewidzenia warunkach użytkowania nie dochodziło do migracji ich składników do żywności w ilościach, które mogłyby stanowić zagrożenie dla zdrowia człowieka. Na koniec trzeba zauważyć, że wadliwe powołanie się przez organy inspekcji sanitarnej na art. 19 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L z dnia 1 lutego 2002 r.), który to przepis dotyczy podmiotów działających na rynku spożywczym, a więc nie obejmującym strony skarżącej, nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji, albowiem przywołanie wspomnianego unormowania nie miało wpływu na wynik rozpoznawanej przez Sąd sprawy. Skoro postępowanie sądowe nie dało dostatecznych podstaw do postawienia organom administracji publicznej skutecznego zarzutu naruszenia prawa według art. 145 u.p.p.s.a., przeto - stosownie do dyspozycji art. 151 tej ustawy - należało skargę oddalić.