III SA/Wr 541/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska, , , po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A M na pismo M W D z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu tytułem uiszczonego wpisu od skargi kwotę zł (słownie: ...złotych) W dniu [...] r. skarżący - na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 108, poz. 908 ze zm.) - przystąpił w W O R D w W do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje kierowcy i uzyskał z części teoretycznej egzaminu ocenę negatywną. Pismem z dnia 12 czerwca 2008 r. skarżący złożył do M W D "skargę" na wynik egzaminu. W wyniku skargi organ nadzoru przeprowadził postępowanie skargowe w trybie przewidzianym przepisami działu VIII k.p.a. W konsekwencji powyższego M W D pismem z dnia 21 lipca 2008 r. zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia sprawy wskazując, że wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie brak podstaw prawnych do przeprowadzenia w jego sprawie rozprawy administracyjnej, gdyż skargi na przebieg lub ocenę egzaminu na prawo jazdy, wnoszone przez osoby egzaminowane na podstawie § 31 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r., w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. z2 005 r. Nr 217, poz. 1834 zez zm.) rozpoznawane są w postępowaniu skargowym uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a. Pismem z dnia 21 sierpnia 2008 r. skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na "decyzję" M W D z dnia 21 lipca 2008 r, zarzucając naruszenie prawa procesowego tj. naruszenie art. 104 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty oraz art. 89 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zachodziły ustawowe przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do § 2 wskazanego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach ( art.3 § 3). W niniejszej sprawie bezsprzecznie stwierdzić należy, iż brak jest przedmiotu zaskarżenia wyznaczonego brzmieniem zacytowanego przepisu art. 3 p.p.s.a. Podstawę wniesionej przez skarżącego do M W D skargi z dnia 12 czerwca 2008 r. stanowił przepis art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) – zwanej dalej w skrócie k.p.a w związku z treścią § 31 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r., w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1834 ze zm.). Powołany przepis aktu wykonawczego – w odniesieniu do brzmienia jego paragrafu 31 ust. 8 - mieści się w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 115 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.). W świetle bowiem art. 115 ust. 1 pkt 4 tej ustawy - Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając konieczność właściwego przygotowania osób ubiegających się o wydanie uprawnień do kierowania pojazdami oraz zapewnienie obiektywnego sprawdzenia ich kwalifikacji, określi, w drodze rozporządzenia warunki i tryb uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi i tramwajami, szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o te uprawnienia lub podlegających sprawdzeniu kwalifikacji oraz wzory dokumentów z tym związanych. Tryb egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami został określony właśnie w § 31 ust. 8 wymienionego rozporządzenia, z którego to przepisu wynika wprost, że osoba, która przystąpiła do egzaminu państwowego, może zgłaszać, za pośrednictwem dyrektora ośrodka egzaminowania, do właściwego organu nadzoru, skargi i zastrzeżenia co do jego przebiegu i oceny. Tym samym, na tle sformułowania, o którym mowa w § 31 ust. 8, należy uznać, że weryfikacja przebiegu i oceny egzaminu dokonuje się w ramach instytucji skargi przewidzianej w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi określonej przepisami art. 227 i następnych k.p.a. są - zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zgodnie natomiast z art. 238 § 1 k.p.a. w postępowaniu tym nie wydaje się rozstrzygnięć, a jedynie zawiadamia wnoszącego o sposobie załatwienia skargi. Po myśli tegoż przepisu - zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi, z kolei zawiadomienie o odmownym załatwianiu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne. W każdym przypadku działania organu należy najpierw ustalić, czy organ ten uprawniony jest do zastosowania danej prawnej formy działania. Wiąże się to z art. 7 Konstytucji RP o treści: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", a także z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego o podobnym brzmieniu, z których to norm wynika, że nie można domniemywać stosowania i władczej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna wyłącznie z samego przepisu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego lub z okoliczności sprawy, ale podstawę prawną do jej wydania należy wywieść z powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego. Art. 104 k.p.a. wskazuje tylko procesową formę zakończenia postępowania administracyjnego lub jego rozstrzygnięcia. Tym samym odpowiednie przepisy o charakterze materialnoprawnym określają, w jakiej formie organ załatwia daną sprawę administracyjną. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że dla stwierdzenia, że organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej musi nastąpić wyraźne i wystarczające określenie w przepisie prawa materialnego jego kompetencji (por. uch. NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 15/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2005 r., 3 II SA/Gd 1646/03, ONSA WSA 2006, nr 1, poz. 3). Również w literaturze B. Adamiak podaje, że wykonywanie administracji w formie decyzji jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy znajduje podstawę w przepisach materialnego prawa administracyjnego (B. Adamiak, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 7 i n.). W niniejszej sprawie zaskarżone do Sądu pismo M W D z dnia 21 lipca 2008 r. stanowi odpowiedź organu udzieloną według art. 238 § 1 k.p.a na skargę złożoną w trybie przewidzianym w art. 227 k.p.a, w związku z brzmieniem cytowanego wyżej § 31 ust. 8 rozporządzenia, nie mając zatem waloru decyzji skoro w rozpatrywanym przypadku normodawca nie przewidział kompetencji dla organu do orzekania w omawianej materii w formie decyzji. Działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, bowiem nie mieszczą się w przewidzianym w art. 3 § 2 p.p.s.a. zamkniętym katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. Teza o niedopuszczalności weryfikowania przez sądy administracyjne aktów i czynności podjętych na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. regulujących problematykę skarg i wniosków jest utrwalona w orzecznictwie (orzeczenia NSA – z 6 października 1999 r. IV SAB 166/98, z 21 listopada 2000 r. III SAB 108/99, z 14 września 2004 r. OSK 642/04, postan. WSA w Warszawie z 7 grudnia 2004 r. II SAB/Wa 193/04, z 24 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 948/06). W świetle art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia ( pkt 2) lub w wypadkach pozostałych wymienionych w pkt od 3 do 5 oraz jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6). Stosownie do postanowień art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem, odrzucenie zaś skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako niedopuszczalna. Z kolei orzeczenie w zakresie kosztów (pkt II sentencji) znajduje uzasadnienie w regulacji art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.