III SA/Wr 552/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Katarzyna Borońska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w W. z dnia[...] lutego 2015 r., (znak: [...]) II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania I Decyzją poddaną kontroli Sądu, opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we (dalej: "SKO" albo "Kolegium") – po rozpatrzeniu odwołania skarżącego (dalej także: "strona" bądź "zainteresowany") od decyzji Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. (Nr [...]), w której organ ten skierował zainteresowanego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia (s. 1-2) organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Z rozważań poczynionych w tym zakresie wynika również, iż organy obu instancji wzięły pod uwagę następujące okoliczności faktyczne. 1. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, na podstawie informacji Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji we o zdarzeniu drogowym, do jakiego doszło w dniu 31 lipca 2014 r., którego sprawcą był skarżący. Kierując pojazdem samochodowym, spowodował on zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przez nieudzielenie pierwszeństwa przejazdu podczas zmiany pasa ruchu, wskutek czego doszło do kolizji z innym pojazdem (samochód marki [...]). 2. Podczas kontroli drogowej stwierdzono, że zdolności motoryczne i sprawność psychofizyczna sprawcy zdarzenia, o którym mowa, mogą być przyczyną ponownych zachowań, stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. 3. Ta okoliczność, jak również zaawansowany wiek kierującego, uzasadniały – w ocenie organu pierwszej instancji – skierowanie zainteresowanego na badania. II Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od pierwszoinstancyjnej decyzji, SKO uznało, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa i odzwierciedla stan faktyczny sprawy. W zakresie normatywnych podstaw, które należało uwzględnić w sprawie, Kolegium wskazało dwa przepisy: art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (jednolity tekst – Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.). Na kanwie przywołanych rozwiązań prawnych organ wyższego stopnia skonstatował, iż przepisy nie określają, co należy rozumieć pod pojęciem "uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy", ani tego, jakiego typu zachowania świadczyć mogą o istnieniu takich zastrzeżeń. Ocena ciąży zatem na organach decyzyjnych, które podejmują stosowne rozstrzygnięcie na podstawie uzyskanych w każdym konkretnym przypadku informacji i dowodów (organ powołał w tym zakresie wyrok WSA w O. z dnia 8 stycznia 2015 r., II SA/Ol 1013/14). Wskazując na słownik języka polskiego PWN z 1981 r. Kolegium przyjęło, że pojęcie "uzasadniony" powinno być rozumiane jako oparte na obiektywnych racjach, podstawowych, słusznych i usprawiedliwionych, natomiast określenie "zastrzeżenie" oznacza uwagę wyrażającą krytykę, wątpliwość dotyczącą jakiegoś szczegółu, słabej strony czegoś lub czyjejś. Uwzględniając dopiero co przedstawione uwarunkowania, organ odwoławczy wyraził zapatrywanie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do skierowana odwołującego się na badania. Zasadniczym powodem skierowania nie jest jednak – zdaniem Kolegium – sam fakt spowodowania przez niego kolizji drogowej, ale zachowanie się zainteresowanego w czasie kontroli drogowej dotyczącej owej kolizji. W jej trakcie funkcjonariusz policji powziął istotne wątpliwości co do stanu zdrowia sprawcy, a zwłaszcza do jego zdolności motorycznych i sprawności psychofizycznych do prowadzenia pojazdu, przy czym źródłem tych wątpliwości była ocena sytuacji, w jakiej doszło do kolizji, zachowanie się zainteresowanego i jego wiek. Organ wyższego stopnia podkreślił dalej, że za skierowaniem na badania przemawiają w sprawie nie tylko argumenty podniesione w notatce funkcjonariusza policji, ale i fakt, iż sprawca kolizji poddany był badaniom tego rodzaju w [...] r. W tak długim okresie stan jego zdrowia mógł ulec zmianie, a zachowanie kierowcy w czasie kontroli wskazuje, że taka zmiana mogła nastąpić, choćby z uwagi na wiek. Kolegium zaakcentowało następnie, że stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu, a niedomagania zdrowotne kierującego są ważnym czynnikiem wpływającym na zagrożenie ruchu. Ważne jest zatem eliminowanie z ruchu tych, którzy utracili warunki zdrowotne już po uzyskaniu uprawnień do prowadzenia pojazdów. Skierowanie na badania jest właśnie stosownym instrumentem do realizacji tego celu. Instytucja ta ma charakter prewencyjny. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby właściwy organ kontrolował, czy osoby, które uzyskały już uprawnienie do kierowania pojazdami, nie straciły warunków zdrowotnych koniecznych do prowadzenia pojazdów. W ocenie SKO, podejrzenie, iż stan zdrowia kierowcy uniemożliwia kierowanie pojazdem, może się opierać na informacji o złym stanie zdrowia kierowcy albo zaobserwowanych u niego objawach chorób, które stanowią przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Takie objawy spostrzegł funkcjonariusz policji w niniejszej sprawie, co potwierdził stosowną notatką urzędową. W opisanej sytuacji Starosta mógł i powinien skierować zainteresowanego na badania lekarskie. Organ wyższego stopnia zwrócił w końcu uwagę na to, iż decyzja o skierowaniu na badania nie przesądza jeszcze o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Służy jedynie wyjaśnieniu istniejących w tym względzie, uzasadnionych zastrzeżeń. III W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we profesjonalny pełnomocnik zainteresowanego wniósł o uchylenie w całości decyzji wydanych w sprawie przez organy obu instancji i o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając, iż rozstrzygnięcia te zostały wydane: 1. z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię i wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na badania wyłącznie na podstawie urzędowej notatki funkcjonariusza policja, sporządzonej po drobnej kolizji drogowej i po przesłuchaniu tegoż funkcjonariusza, mimo braku spełnienia przesłanki uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia strony; 2. z naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na zebraniu i dokonaniu przez organy obu instancji oceny materiału dowodowego sprawy wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 8, art. 77 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności – przez bezzasadne uznanie (bez przeprowadzenia żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, na czym polegają uzasadnione i poważne zastrzeżenia do stanu zdrowia skarżącego) i skierowanie go na badania lekarskie w oparciu o niepełny materiał dowodowy sprawy, w szczególności na podstawie zapisu w notatce urzędowe funkcjonariusza policji w brzmieniu: "podczas kontroli drogowej wzbudzał uzasadnione podejrzenie, że jego zdolności motoryczne oraz sprawność psychofizyczna mogą być przyczyną ponownych zachowań stwarzających zagrożenie w ruchu drogowym". IV W odpowiedzi, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V Oceniając zaskarżone postanowienie według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; jednolity tekst:, Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), skład orzekający Sądu stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczało to możliwość utrzymania obu skontrolowanych decyzji w obrocie. VI Podjęcie niewadliwego rozstrzygnięcia (w każdej sprawie) wymaga ustalenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego, które w sprawie tej mają znaczenie, istotne z punktu widzenia tych przepisów prawa, na podstawie których podjęte ma być końcowe orzeczenie. O ile nie budzi wątpliwości, iż w rozpoznawanym przypadku organy ferowały swoje decyzje na podstawie prawidłowo wskazanych przepisów prawa materialnego (art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. "b" powoływanej już ustawy o kierujących pojazdami), o tyle nie sposób przyjąć, iż rozstrzygnięcia te podjęto z wyjaśnieniem wszystkich (celowe podkreślenie Sądu) okoliczności faktycznych sprawy, które powinny mieć wpływ na wynik sprawy (w świetle postanowień obu dopiero co wskazanych przepisów), co pociągnęło za sobą kolejne naruszenia. Niepełny materiał dowodowy, oraz uchybienie przepisom regulującym tryb jego gromadzenia czyni bowiem ocenę tych dowodów, które w sprawie wykorzystano, wręcz dowolną, nie mieszczącą się w każdym razie w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji trzeba skonstatować, iż skontrolowane przez skład orzekający orzeczenia zostały w istocie wydane przedwcześnie. Przesądzające w sprawie znaczenie ma bez wątpienia art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Wedle tego przepisu: "1. Badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej ‘badaniem lekarskim’ podlega, z zastrzeżeniem ust. 4 (który w sprawie nie ma zastosowania – uwaga Sądu): ...5) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia;". Dla legalnego skierowania takiej osoby na badania lekarskie, o których mowa w cytowanej normie, prawodawca wymaga łącznego (w koniunkcji) spełnienia trzech przesłanek: 1) stan zdrowia osoby musi w ogóle budzić zastrzeżenia, 2) zastrzeżenia te muszą być uzasadnione, ale i 3) poważne. Takie ujęcie normatywne nakłada na organy decydujące o skierowaniu na badania powinność zgromadzenia materiału dowodowego, którego ocena pozwalałaby przyjąć bez wątpliwości wniosek, że w konkretnej sprawie doszło do spełnienia w całości hipotezy art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, to znaczy obowiązek wykazania, że spełnione zostały wszystkie trzy przesłanki zastosowania tego przepisu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie sprostały wspomnianemu obowiązkowi. Materiał dowodowy sprawy – w zakresie, w jakim dotyczy on istoty sporu – składa się z trzech dowodów: notatki urzędowej z dnia [...] lipca 2014 r., sporządzonej przez funkcjonariusza policji, który przybył na miejsce kolizji (sam fakt kolizji i jej konsekwencje nie są kwestionowane); protokołu przesłuchania owego funkcjonariusza w charakterze świadka (w dniu [...]września 2014 r.) i z protokołu przesłuchania samego sprawcy kolizji, także w charakterze świadka (w dniu [...]września 2014 r.). Już w tym miejscu – zważywszy na różnice w zeznaniach obu świadków, co do przyczyn takiego a nie innego zachowania się skarżącego w feralnym dniu – trzeba wytknąć organom brak ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost ze standardu uzasadnienia, określonego w art. 107 § 3 k.p.a., co skutkuje – pośrednio – oceną tych faktów, które wzięto pod uwagę, bez zachowania granic swobody przyznanej organom w art. 80 tej samej ustawy. Tymczasem w treści wielokrotnie już przywoływanej notatki urzędowej pomieszczona została zdawkowa wręcz jedynie – zdaniem składu orzekającego Sądu – informacja, że "Podczas kontroli wzbudzał (skarżący – dopowiedzenie Sądu) uzasadnione podejrzenie, iż jego zdolności motoryczne oraz sprawność psychofizyczna do prowadzenia pojazdów mogą być przyczyną ponownych zachowań stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Ani słowa o tym, jakież to zachowanie strony wzbudzało wspomniane "podejrzenie" funkcjonariusza policji. Sprecyzowanie w tym zakresie było konieczne dlatego, że dopiero znając konkretne zachowanie się skarżącego można byłoby ocenić, czy owo "podejrzenie" jest uzasadnione i poważne, w rozumieniu art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Dopiero z drugiego akapitu analizowanej notatki, w brzmieniu: "Biorąc pod uwagę powyższe, a także zaawansowany wiek ... kierującego", zdaje się wynikać, iż okolicznością, która przesądziła ostatecznie o wystosowaniu informacji do Starosty było właśnie stwierdzenie "zaawansowanego wieku" strony. Obszerniejsze są wyjaśnienia funkcjonariusza policji, ujęte w protokole przesłuchania go jako świadka. Po obejrzeniu monitoringu ze zdarzenia, stwierdził on mianowicie, że to skarżący był sprawcą zdarzenia, ponieważ zmienił pas ruchu, doprowadzając do zderzenia z samochodem [...]. Jak zeznał funkcjonariusz, na jego pytanie, czy w świetle tych faktów sprawca zdarzenia poczuwa się do winy, zainteresowany miał odpowiedzieć, iż nie jest winny, ponieważ wydawało mu się, że jechał prosto, nie zmieniając pasa ruchu, odległość między pojazdami była odpowiednia, a [...] zobaczył dopiero po zderzeniu. Takie oświadczenie skarżącego dało asumpt do zeznania przez funkcjonariusza, iż – w jego ocenie – "kierujący ... ma problemy z prawidłowym ocenieniem odległości, spowolniony czas reakcji, a ponadto poinformował mnie, że od dłuższego czasu sporadycznie prowadzi samochód, gdyż ze względu na wiek nie czuje się na siłach". Problem w tym, że dowód, o którym teraz mowa, ma znikomy walor w sprawie. Został bowiem pozyskany ze złamaniem elementarnych zasad przeprowadzania dowodu ze świadków, określonych w art. 79 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, strona (a więc skarżący) powinna być zawiadomiona o miejscu (funkcjonariusza przesłuchano w siedzibie Komendy Miejskiej Policji we ?!) i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka, co najmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Przysługuje jej też prawo do czynnego udziału w przesłuchaniu, tzn. do zadawania pytań i składania wyjaśnień (§ 2). Zachowanie tego standardu było w rozpoznawanej sprawie tym bardziej konieczne, jeśli zważyć, iż sam zainteresowany – przesłuchiwany osobno (?!) – odmiennie tłumaczył zachowanie funkcjonariusza ("... policjant, po zorientowaniu, że mam ponad 80 lat powiedział, że takich dziadków jak ja od 70 lat w zwyż eliminujemy z ruchu drogowego"), twierdzi, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń, a swoje zachowanie w krytycznym dniu tłumaczy następująco: "... w zaistniałej sytuacji znajdowałem się w stanie silnego stresu w związku z tym że żona jest po zawale, pozostaje pod opieką kardiologów we a w chwili zderzenia miał silne bóle w klatce piersiowej. Myślę, że był to jedyny powód dla którego doszło do zderzenia". Dodać wypada, że do kolizji doszło podczas transportowania żony zainteresowanego na wyznaczoną wizytę u kardiologa. Jeśli zważyć cały wywód tej części (VI) uzasadnienia wydanego przez Sąd wyroku, okazuje się, iż organy nie dysponują obecnie żadnym przekonywującym, nie budzącym wątpliwości i uzyskanym w sposób prawem przewidziany dowodem, który uzasadniałby przyjęcie zapatrywania, że spełnione zostały wszystkie trzy przesłanki, od których istnienia uzależnił legislator zastosowanie w sprawie art. 75 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Ocena zgromadzonego materiału sprowadza się zaś w istocie do ogólnych twierdzeń o celach badania, na które został skierowany skarżący, o wpływie stanu zdrowia kierującego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a także na konstatacji, iż z wiekiem stan zdrowia pogarsza się. Żadne z tych ogólnikowych (choć zgodnych z prawdą) twierdzeń nie zostało jednak wsparte legalnie pozyskanymi dowodami, które by wskazywały in concreto (kolejne, celowe podkreślenie składu orzekającego), że w rozpoznawanym przypadku zaistniały okoliczności wymagane prawem (art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami), które ponad wszelką wątpliwość uzasadniają skierowanie strony na badania. W przepisie tym ustawodawca nie wyeksponował samego wieku, jako podstawy do skierowania na badania, co wymaga dodatkowego zaakcentowania. Ponieważ sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia całego postępowania dowodowego w sprawie, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., w związku z naruszeniem przez organy art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a pośrednio także art. 7 i art. 77 § 1 tej samej ustawy – należało wyeliminować z obrotu obie decyzje kierujące skarżącego na badania lekarskie, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku. O kosztach (punkt II) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. VII Rozpatrując ponownie sprawę, organy powinny procedować z zachowaniem wszystkich podstawowych zasad postępowania wyjaśniającego, w szczególności zaś: 1. ponownie przesłuchać funkcjonariusza policji, który sporządził notatkę urzędową, w siedzibie organu (celem zagwarantowania równej pozycji świadka i strony), przy udziale skarżącego, z zachowaniem wymogów określonych w art. 79 k.p.a.; 2. w związku z widoczną już obecnie różnicą stanowisk skarżącego i świadka, skonfrontować ich oświadczenia/zeznania w drodze przesłuchania także kierującej samochodem [...] – uczestniczki kolizji (chodzi o zapoznanie się przez organy z jej oceną zachowania skarżącego w feralnym dniu); 3. dokonać niewadliwej, obiektywnej, acz swobodnej (w granicach art. 80 k.p.a.) oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, z ustosunkowaniem się także do racji wysławianych przez skarżącego; 4. dać pełny wyraz wspomnianej w punkcie 3 niniejszych zaleceń ocenie, zgodnie ze standardem art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś – poprzez wskazanie (z zachowaniem zasad logiki i doświadczenia życiowego) którym dowodom (i dlaczego) organ dał wiarę, a którym wiary nie dał (i dlaczego).