III SA/Wr 560/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu - na rzecz adwokata M. K. kwotę 292,80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Postępowanie w sprawie wymeldowania M M (dalej skarżący) z lokalu położonego we W przy ul. [...], wszczęto na wniosek byłej żony - najemczyni lokalu - o czym zawiadomieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji powiadomił zainteresowane strony. Wnioskodawczyni wskazała w nim, że były mąż sporny lokal opuścił [...] r. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, iż małżeństwo zainteresowanych stron, wyrokiem S O we W - Wydział [...] C R z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), zostało rozwiązane przez rozwód. Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), S R dla W F Wydział [...] C nakazał skarżącemu, aby opuścił, opróżnił i wydał byłej żonie lokal mieszkalny nr [...] położony we W przy ul. [...]. Sąd w pkt II tegoż wyroku orzekł, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego. Z akt wynika, że skarżący w dniu [...] r. pismem z K R P "[...]", działającej w imieniu byłej żony, został wezwany do natychmiastowego wykonania wyroku o eksmisję, a opuszczenie przedmiotowego lokalu winno nastąpić do [...] r. Skarżący przesłuchany w charakterze strony w dniu [...] r. oświadczył, że od dnia [...] r. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] we W, ponieważ była żona wraz z [...] i wynajętymi osobami usunęli go z tego mieszkania, zostały w nim wymienione zamki, a nowych kluczy nie otrzymał. Fakt niezamieszkiwania skarżącego w tym lokalu potwierdzają przesłuchani świadkowie, wskazani przez wnioskodawczynię oraz K P W-P P w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (pismo z dnia [...] r., [...]). W tej sytuacji decyzją z dnia [...] r. ([...]) P W orzekł o wymeldowaniu skarżącego z miejsca stałego pobytu w lokalu przy ul. [...] we W, uznając, że w sprawie wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ((Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący opuścił ten lokalu w dniu [...] r. bez wymeldowania się w wyniku nakazu sądu o eksmisję. W odwołaniu skarżący podniósł, że nie spełnił przesłanek do wymeldowania w trybie art. 15 ust. 2 ustawy ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie opuścił bowiem mieszkania dobrowolnie, z zamiarem przeniesienia centrum życiowego w inne miejsce. W sprawie nie wykonano egzekucji komorniczej, został z lokalu mieszkalnego wyrzucony. Po zatrzymaniu przez [...] w związku z inną sprawą, po powrocie do mieszkania zastał wymienione zamki. We wcześniejszym oświadczeniu z dnia [...] r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy, akt z P R W - P P w sprawie o uniemożliwienie korzystania z mieszkania. W aktach sprawy znajduje się także pismo skarżącego z dnia [...] r. w którym, podnosi, że został wyprowadzony z mieszkania przez [...] i osadzony w Z K. Po opuszczeniu tego [...] nie mógł się dostać do mieszkania bo zostały wymienione zamki. Rozpatrując odwołanie, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. W D utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przedstawieniu przeprowadzonego postępowania w sprawie, w uzasadnieniu W podniósł, że bezspornym jest fakt niezamieszkiwania skarżącego w miejscu stałego zameldowania w lokalu przy ul. [...] we W. Potwierdzają to zgodne ze sobą zeznania stron oraz świadków. Zdaniem organu odwoławczego, faktyczne niezamieszkiwanie skarżącego w spornym lokalu czyni zadość prawomocnemu wyrokowi S R dla W F Wydział [...] C z dnia [...] r., który nakazał skarżącemu opuszczenie, opróżnienie i wydanie byłej żonie mieszkania. Ponadto organ podniósł, że ewidencja ludności służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Utrzymanie w ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu osoby, pomimo stwierdzonego faktu opuszczenia przez nią miejsca zameldowania oznaczałoby tolerowanie fikcji meldunkowej, niedopuszczalnej przepisami prawa. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie. Decyzji zarzucił: 1) naruszenie art.15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez błędne przyjęcie, iż została spełniona przesłanka wymeldowania; 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego a to art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza charakteru opuszczenia przez skarżącego lokalu. W uzasadnieniu podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art.15 ust. 2 cytowanej ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie lokalu ma charakter trwały oraz jest dobrowolne. Zatem w przedmiotowej sprawie organy administracji miały obowiązek badać, czy skarżący opuścił mieszkanie bez zamiaru powrotu do niego i czy uczynił to dobrowolnie. Te okoliczności nie zostały należycie zbadane, a wywiedziona ocena materiału dowodowego nie pozwala na wyprowadzenie wniosków zaprezentowanych w decyzjach organów obu instancji. Zdaniem skarżącego, opuszczenie lokalu jest to nie tylko fizyczne w nim nie przebywanie ale też zamiar opuszczenia lokalu, który należy ocenić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Tymczasem skarżący został zatrzymany przez [...] i osadzony w [...] a w tym czasie była żona wymieniła zamki i odmówiła mu powrotu do mieszkania. Nie sposób zatem przyjąć, iż skarżący opuścił mieszkanie dobrowolnie skoro decyzję za niego podjęła była żona. Skarżący podniósł także, że w mieszkaniu pozostały wszystkie jego rzeczy i dokumenty a także, że podjął kroki prawne celem uzyskania możliwości powrotu do mieszkania, oraz, że nie opuścił mieszkania w wykonaniu wyroku eksmisyjnego. W odpowiedzi na skargę W D wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał wywody zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym również na decyzje wydawane przez organy meldunkowe. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji stanowią stwierdzenia przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wydana w sprawie przez organ odwoławczy decyzja uchybia obecnie obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu. Podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego postanowieniami, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Dlatego źródłem powinności organu administracji dokonania czynności wymeldowania jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym miejscu, czy też nie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2004 r., V. SA 3089/03, LEX 160723). W tym stanie rzeczy, w sprawie, jako wymaganą prawem przesłankę wymeldowania skarżącego wskazać należało ustanie jego pobytu w spornym lokalu. Nie ma znaczenia w sprawie podnoszona przez skrzącego okoliczności nie uzyskania lokalu socjalnego oraz wystąpienie o wznowienie postępowania w sprawie eksmisyjnej. Ponadto wskazać należy, że z obowiązujących przepisów prawa nie wynika aby nawet prawomocny wyrok w sprawie o eksmisję wywoływał jakiekolwiek automatyczne skutki w kwestii wymeldowania, czy też w kwestii ustaleń faktycznych dokonywanych w postępowaniu o wymeldowanie, prowadzonym przez organy administracji. W tej kwestii z ustaleń organów administracyjnych nie wynika, iż bezspornym jest w rozpoznawanej sprawie, że eksmisja wykonana została skutecznie przez kompetentny organ, zgodnie z sądowym tytułem wykonawczym. Pozostaje kwestia, czy skarżący sam - wykonując nakaz eksmisyjny zawarty w wyroku z dnia [...] r. - opuścił przedmiotowy lokal w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to miało charakter trwały i jest dobrowolne. Wskazując, że opuszczenie lokalu, w którym osoba była zameldowana można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. (wyrok NSA z dnia 17 marca 2003 r. V SA 2323/02, LEX nr 159183). Wskazuje się w orzecznictwie, że opuszczanie lokalu jest to nie tylko fizyczne nieprzebywanie ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiar ten można określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności (zob: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., II OSK 133/06, LEX nr 327831; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2007 r., IV SA/Wa 2451/06, LEX nr 322339). W przedmiotowej sprawie ustalenia wymagało, czy zachowanie skarżącego nosi znamiona czy też nie opuszczenia spornego lokal, w znaczeniu ustalonym w orzecznictwie, tj. czy opuszczenie było dobrowolne i połączone z zabraniem wszystkich rzeczy z zajmowanego lokalu i zerwania z nim wszelkich związków i skoncentrowaniem swojego centrum życiowego poza dotychczasowym miejscem stałego pobytu. Nie można poprzestać, jak to uczyniły organy administracyjne, na przyjęciu, że skoro skarżący nie mieszka w przedmiotowym lokalu, to wykonał nakaz eksmisyjny, a tym samy mamy do czynienia z jednoznacznym opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady regulują przede wszystkim przepisy normujące postępowanie dowodowe (zwłaszcza art. 77 i 80 k.p.a.), nakazujące wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zgodnie natomiast z ustaloną linią orzecznictwa, organ administracji państwowej z urzędu przeprowadza dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie uchybiono tym wymogom, nie zostało w sposób dostateczny w świetle wymogów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wyjaśnione, czy w tym konkretnym przypadku doszło, czy też nie doszło, do opuszczenia miejsca stałego zameldowania przez skarżącego, w rozumieniu art. 15 ust. 2 wskazanej wcześniej ustawy, zwłaszcza czy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny. Wskazać należy, w powyższym kontekście, że wydając zakażoną decyzję organ odwoławczy nie wykorzystał wszystkich możliwych środków dowodowych, w celu ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia. Nie zweryfikowano prawdziwości twierdzeń wnioskodawczyni odnośnie opuszczenia przez skarżącego miejsca stałego pobytu. Wnioskodawczyni twierdzi, że skarżący sam opuścił mieszkanie, natomiast skarżący, że nastąpiło to w związku z [...]. Nie wyjaśniono w toku postępowania administracyjnego, czy takie zdarzenie miało miejsce i czy miało ono związek z opuszczeniem przedmiotowego lokalu. Wskazać należy także, że skarżący podniósł, że nie zamieszkał w miejscu stałego zameldowania po wyjściu z Z K, na skutek wymiany zamków w mieszkaniu i nie otrzymania kluczy do mieszkania, a nie z związku z założeniem nowego ośrodka swoich interesów osobistych i majątkowych. W toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono tych okoliczności. Organy nie wyjaśniły także, czy w sytuacji niedobrowolnego opuszczenia mieszkania skarżący podjął przewidziane prawem środki zaradcze. Organ odwoławczy nie odniósł się w tym zakresie do wniosku strony o uwzględnienie dowodu z akt P R W - P P w przedmiocie uniemożliwienia korzystania z przedmiotowego mieszkania. Nie przeprowadzono nawet oględzin lokalu przy ul. [...], w celu potwierdzenia (lub wykluczenia), czy znajdują się tam rzeczy osobiste skarżącego, świadczące o charakterze pobytu w tym mieszkaniu. Organ pominął więc środki dowodowe, które mogły mieć znaczenie dla poprawnego ustalenia stanu faktycznego i usunięcia pojawiających się w sprawie licznych wątpliwości. Doszło w ten sposób do ewidentnego naruszenia art. 75 § 1 zdanie 1 k.p.a., po myśli którego "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". W ocenie składu orzekającego Sądu, w kontekście cytowanej normy, nie można było poprzestać jak to uczynił organ odwoławczy, na uznaniu, że skoro faktycznie skarżący nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, iż ta sytuacja jest wykonaniem wyroku eksmisyjnego a w konsekwencji, że nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie miejsca zamieszkania połączone z skoncentrowaniem centrum życiowego w innym lokalu mieszkalnym. Podkreślić należy, że w wypadku, gdy w sprawie występują sprzeczne interesy stron reprezentujących diametralnie odmienne racje i argumenty, zadaniem organów administracyjnych jest przede wszystkim dokonanie kompletnych ustaleń faktycznych, także przy użyciu wcześniej wymienionych, dodatkowych środków dowodowych, z których przynajmniej niektóre pozwoliłyby na zobiektywizowanie wszechstronnej oceny wspomnianych racji i argumentów. Niezbędne jest ponadto podanie w rozstrzygnięciu, jakie względy przemawiały za uznaniem jednych, a odrzuceniu drugich, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne, niektóre dowody zostały uwzględnione, a innym odmówiono wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Trudno w tej sytuacji uznać, iż organ meldunkowy działał w granicach swobodnej oceny dowodów, zakreślonej w art. 80 k.p.a., przyjmując za udowodniony fakt, że skarżący opuścił miejsca stałego zameldowania tylko dlatego, że w nim nie zamieszkuje, bez ustalenia czy opuszczanie to miało charakter dobrowolny i trwały. W tym stanie, w ocenie Sądu, wobec sprzecznych oświadczenia zainteresowanych stron, jak i ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego meldunkowego, nie wydaje się aby w sposób obiektywny można było przyjąć, iż w spornym lokalu znajduje się, lub też nie, centrum życiowe skarżącego. W sprawie uchybiono także przepisom postępowania administracyjnego dotyczącym trybu przeprowadzania dowodu ze świadków oraz sposobu dokumentowania zeznań świadków. Wymogi w tym względzie zostały określone w art. 79 k.p.a., stanowiącym o prawie strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Zgodnie z powyższym przepisem strona powinna być zawiadamiana o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1), jak również ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Realizacja przytoczonego przepisu ma służyć gwarancji dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Wprowadzony cytowanym przepisem tryb przesłuchania świadków został jednak przez organ pierwszej instancji całkowicie pominięty, zaś organ drugiej instancji uchybienia tego nie odnotował, nie uznał za znaczące. Tymczasem regulacja ta jest emanacją ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności - jak już zaznaczono - umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość konfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Odstępując od zawiadomienia skarżącego o przesłuchaniu świadków organ nie wskazał jednak motywów, jakimi się kierował; trudno zresztą sobie wyobrazić, by w przypadku sprawy meldunkowej mogła rzeczywiście wystąpić jedna z przesłanek wskazanych w art. 10 § 2 k.p.a. Nie można również w sprawie uznać, że skarżący z własnej woli nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym. Skarżący w piśmie otrzymanym przez organ pierwszej instancji w dniu [...] r., wskazał adres do korespondencji. Oceniając charakter naruszenia obowiązków organu wynikających z art. 79 k.p.a. należy stanowczo opowiedzieć się za uznaniem tego naruszenia za istotne uchybienie przepisom postępowania, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na pozbawieniu jej udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie. Nawet gdyby jednak przyjąć, że zeznania świadków nie miały w danej sprawie zasadniczego wpływu na kształt rozstrzygnięcia, niezachowanie rygorów określonych w art. 79 k.p.a. pozostaje zawsze istotnym naruszeniem prawa. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 1210/99, LEX nr 46806; wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1035/97, LEX nr 36901; wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r. sygn. akt II SA 2015/85 (ONSA 1986 Nr 1, poz. 13). W świetle powyższego należało uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 10, art. 77 § 1, 79 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, zgodnie z treścią przepisów zawartych w rozdziale 4 działu II Kodeks postępowania administracyjnego, niezbędne dla wyjaśnienie wszystkich okoliczności spornych. Wszystko to należy uczynić pod kątem oceny opuszczenia lokalu, w znaczeniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c Sąd orzekł, jak w sentencji. O wynagrodzeniu ustanowionego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a., natomiast orzeczenie zawarte w punkcie III znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.