III SA/Wr 560/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Wójtowi Gminy S. upoważnienia do zawarcia ugody w sporze toczącym się przed Sądem Okręgowym w L. VI Wydział Gospodarczy pod sygn. akt [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy S. upoważnienia do zawarcia ugody w sporze toczącym się przed Sądem Okręgowym w L., którego stronami są Gmina S. oraz T. K., prowadzący działalność gospodarczą, w sprawie z powództwa T. K. przeciwko Gminie S., prowadzonej pod sygn. akt [...] - zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 48, poz. 483). Domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały Organ Nadzoru wskazał, że Rada Gminy zobowiązała Wójta do określonego sposobu postępowania w prowadzonym przez Gminę sporze przed sądem powszechnym: 1) upoważniła Wójta do zawarcia ugody sądowej albo pozasądowej w toczącym się procesie cywilnym (§ 1 uchwały) oraz określiła treść tej ugody (§ 2 uchwały), 2) upoważniła Wójta do wystąpienia z powództwem w przypadku braku możliwości zawarcia ugody (§ 3 ust. 1 uchwały), 3) upoważniła Wójta do udzielenia pełnomocnictwa procesowego w imieniu Gminy w toczącym się postępowaniu sądowym (§ 3 ust. 2 uchwały). Uzasadniając żądanie skargi Organ Nadzoru powołał się na treść na art. 7 i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP i podniósł, że rada gminy może podejmować uchwały tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona przez ustawodawcę. Zarówno art. 18 ust. 1, jak i art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie zezwalają radzie na działanie polegające na swobodnym i uznaniowym stanowieniu prawa. Uprawnienie do stanowienia prawa obowiązującego na terenie danej gminy przyznane radzie gminy może zostać zrealizowane tylko wtedy, gdy wynika ono wprost z aktów normatywnych wyższego rzędu. Mając na uwadze wyżej wspomnianą zasadę działania na podstawie i w granicach prawa Organ Nadzoru zauważył, że gdyby wolą ustawodawcy było upoważnienie rady gminy do nałożenia na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określonych praw i obowiązków, takie upoważnienie zostałoby zawarte wprost w regulacjach ustawowych. Racjonalność działania ustawodawcy upoważniającego organy stanowiące do podejmowania określonych uchwał pozwala stwierdzić, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest, aby rada ustanowiła określone prawa i obowiązki, wprost wskazuje na taką właśnie kompetencję rady. Tak więc ustawodawca postanowił w niektórych punktach (tj. w pkt 9 lit. a, g, pkt 7 art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), stanowiąc wprost, że rada określa m.in. zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, czy nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Powyższe, w przekonaniu Organu Nadzoru, potwierdza brak kompetencji Rady do podjęcia przedmiotowej uchwały i nałożenia na Wójta Gminy wskazanych w zaskarżonej uchwale obowiązków. Rada gminy, jako organ stanowiący gminy, nie ma zatem ogólnej kompetencji do każdorazowego wytyczenia sposobu działania organu wykonawczego lecz jedynie do ogólnego stanowienia w kwestiach podstawowych dla gminy, bez możności wpływania na treść działań wójta składających się na bieżące kierowanie sprawami gminy i jej reprezentowanie na zewnątrz. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Analizując treść normatywną art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazano dalej, że przepis ten wymienia sprawy, które należą do wyłącznej kompetencji rady gminy. Są to sprawy, w których "ustawy nie mogą stanowić inaczej", to jest takie, które zawsze należą do rady gminy. W katalogu tym nie jest wymieniona sprawa udzielania wójtowi wiążących instrukcji co do sposobu prowadzenia procesu cywilnoprawnego w imieniu gminy, w szczególności podejmowania określonych czynności procesowych w tym postępowaniu, jak również w kwestii sposobu reprezentowania gminy przed sądem powszechnym (osobiście przez wójta albo ustanowionego przez niego pełnomocnika). Odnosząc się zaś do ust. 2 pkt 2 art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, Organu Nadzoru argumentował, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej podjętej uchwały bowiem określanie kierunków działania niewątpliwie obejmuje wskazywanie hierarchii priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może też wskazywać konieczność zajęcia się przez wójta pewnymi sprawami, które mieszczą się w zadaniach gminy, ale nie zostały bezpośrednio wymienione w zakresie działania poszczególnych organów gminy. Nie wydaje się natomiast, aby określanie kierunków działania wójta obejmowało możliwość nakazania stosowania konkretnych prawnych form działania w celu załatwienia przez wójta określonych spraw. Ustawodawca bowiem postanowił o kierunkach działania a nie o formach działania (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, i in., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004). Rada gminy nie może zatem zobowiązać wójta do podjęcia konkretnych działań w sporze przed sądem powszechnym, w którym gmina jest stroną. Na poparcie swych zapatrywań Organ Nadzoru przywołał tezy z wyroków sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz poglądów doktryny. Ponadto, jego zdaniem, taka interpretacja wynika z brzmienia art. 31 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 67 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.- Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 z późn. zm.) W związku z powyższymi uwagami Wojewoda stwierdził, że Rada nie była uprawiona do udzielenia Wójtowi instrukcji w kwestii sposobu prowadzenia sporu cywilnoprawnego bowiem kompetencja ta, jako czynność związana z szeroko rozumianą reprezentacją gminy na zewnątrz, należy wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Rada gminy, jako organ pozbawiony przez ustawodawcę kompetencji do reprezentowania gminy na zewnątrz, nie jest zatem uprawniona do wydawania wójtowi gminy wiążących poleceń w sprawach związanych z tą reprezentacją. W odpowiedzi Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że zaskarżona uchwała jedynie upoważnia Wójta do zawarcia ugody w toczącym się sporze cywilnym, wyznaczając ogólne założenie, które należy zrealizować w ramach kompetencji przysługujących wójtowi. Działania Rady Gminy mają umocowanie w prawie oraz nie stanowią naruszenia norm prawa ogólnie obowiązujących, albowiem przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zawiera kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Podejmowanie uchwał w tym przedmiocie należy do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta pewnymi sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionych wprost w zakresie działania poszczególnych organów gmin (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lipca 2009 r. II SA Ol 547/2009 LexPolonica nr 2080214). "Stanowienie o kierunkach działania oznacza generalnie władcze (wiążące dla wójta) określanie celów i zadań działalności wójta a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Może też oprócz par excellence imperatywnych, polegać na upoważnieniu wójta do podejmowania określonych działań lub wyrażaniu na nie zgody bądź przyzwolenia". (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Andrzej Szewc, Gabriela Jyż, Zbigniew Plawecki. 4. wydanie, Lex a Wolters Kluwer, Warszawa 2012, str. 235). Tym samym, w ocenie Rady, samo upoważnienie Wójta przez Radę Gminy do zawarcia ugody lub wystąpienia z pozwem do sądu nie może być uznane za podejmowanie czynności, które należą do sfery wykonawczej, tym bardziej, że Wójt Gminy działając na podstawie udzielonego mocą uchwały Rady Gminy upoważnienia zawarł ugodę sądową samodzielnie precyzując w niej szczegółowe jej warunki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Ani ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej przywoływanej jako "p.p.s.a."). Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594; zwanej dalej w skrócie "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Według stanowiska piśmiennictwa oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy, podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej lub wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie podlegała legalność zaskarżonych przepisów wymienionej na wstępie uchwały w przedmiocie upoważnienia Wójta do zawarcia ugody sądowej albo pozasądowej w toczącym się procesie cywilnym z osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, określenia treści tej ugody, nadto upoważnienia Wójta do wystąpienia z powództwem w przypadku braku możliwości zawarcia ugody, a także upoważnienia do udzielenia przez Wójta pełnomocnictwa procesowego w imieniu Gminy w toczącym się postępowaniu sądowym. W rozpoznawanej materii Sąd podziela pogląd Organu Nadzoru, że podjęta uchwała została wydana bez ustawowej podstawy wraz z przytoczoną przez ten Organ na poparcie żądania skargi argumentacją. Zważyć trzeba, że nie stanowią takiej podstawy art. 18 ust. 1 u.s.g., przywołany przez Radę w zaskarżonej uchwale, ani w odpowiedzi na skargę ustęp 2 pkt 2 tego artykułu. Jak zasadnie wskazał Wojewoda - przepis art. 18 ust.1 u.s.g., stanowiący, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej wprowadza domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie (vide Cz. Martysz "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz " ABC 2010, komentarz do art. 18) - artykuł 18 ust. 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis ten natomiast upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy nie zawiera szczególnej normy kompetencyjnej. Inaczej ujmując – na tle art. 18 ust. 1 u.s.g. radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, lecz wyłącznie do tej kategorii spraw, które nie są ustawowo przypisane innym organom. W rezultacie - domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy", należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g). Nie ma zatem kompetencji - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - do wkraczania w sferą wykonawczą gminy, gdyż ta jest przypisana innemu organowi (wykonawczemu) jakim jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 26 ust. 1 u.s.g.). Stanowiłoby to naruszenie ustrojowej - konstytucyjnej - zasady rozdziału organów stanowiących gmin od wykonawczych (art. 169 Konstytucji). Warunkiem zgodności z prawem zarówno aktów normatywnych, jak i aktów administracyjnych oraz innego rodzaju czynności prawnych i faktycznych jest ich podjęcie przez właściwy organ gminy. Naruszenie właściwości organu gminy obwarowane jest sankcją nieważności. Jedynym przepisem ustawy o samorządzie gminnym uprawniającym do wpływania przez radę gminy na czynności organu wykonawczego jest art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy (poza ustalaniem wynagrodzenia wójta oraz przyjmowaniem sprawozdań z jego działalności) - należy stanowienie o kierunkach jego działania. Jednakże przepis ten zezwala radzie tylko na stanowienie o kierunkach działania wójta, a więc do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wyłącznie wytyczne, zalecenia, wskazówki dla organu wykonawczego. Nie mieści się w nim kompetencja do określania przez radę gminy treści aktu wykonawczego w konkretnej sprawie, czy też szczegółowej formy działania tegoż organu, do nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych o określonej treści, regulowania treści konkretnego stosunku prawnego, czy wskazania wiążąco konkretnego sposobu załatwienia danej, indywidualnej sprawy. W ramach funkcji wykonawczych, ustawodawca postanowił w art. 30 u.s.g., że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (ust.1), a do jego zadań należy w szczególności m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym (ust. 2 pkt 3) oraz sprecyzował w art. 31 u.s.g., że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Po myśli zaś art. 46 ust. 1 u.s.g. oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Organ wykonawczy zatem, niezależnie od uprawnień ustawowych rady, posiada sprecyzowany ustawowo i statutowo zakres kompetencji, w zakresie kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz jej reprezentacji. Jest to zakres zastrzeżony wyraźnie dla organu wykonawczego, a nie rady gminy. Skoro nie zakreślono w przepisie art. 31 u.s.g. granic reprezentacji gminy przez jej organ wykonawczy – stąd wnosić należy, że obejmuje ona nie tylko sferę publiczną, lecz i cywilnoprawną, w tym czynności dokonywane przez wójta w postępowaniu sądowym oraz pozasądowe czynności prawne. Obejmuje więc także działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli. Jeżeli zatem wójt ma prawo podejmowania czynności prawnych w zakresie umów cywilnoprawnych (czy to na ogólnej zasadzie z art. 31 u.s.g., czy też w warunkach art. 46 u.s.g.), to tym bardziej ma prawo do zawarcia ugody w razie sporu dotyczącego takiej umowy. Tym samym, w kontekście wynikającego z brzmienia art. 31 u.s.g. generalnego uprawnienia wójta do reprezentowania gminy oraz na tle art. 46 ust. 1 u.s.g., a także w korespondencji z art. 67 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, według którego osoby prawne dokonują czynności procesowych przez swoje organy albo przez osoby uprawnione do działania w ich imieniu – trzeba przyjąć, że wójt, jako reprezentant gminy, ma własne kompetencje do udzielania pełnomocnictw procesowych w sprawach, w których stroną jest gmina. Takich kompetencji nie posiada ich rada gminy. Pogląd, że wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, a rada gminy nie posiada kompetencji, które mogłaby przenosić w tej materii na wójta, należy uważać aktualnie za obowiązujący w orzecznictwie. Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 2 października 2003 r. (sygn.. akt V CK 240/02, LEX nr 175959): "Z mocy art. 31 u.s.g. wójt uzyskał status reprezentanta gminy i w jego gestii leżało przejawianie woli gminy na zewnątrz; w ramach wynikającego z art. 31 uprawnienia mieściło się również uprawnienie do ustanowienia pełnomocnika procesowego gminy. Mający charakter wyjątku art. 46 ust. 1 cyt. ustawy nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Stanowisko to daje się pogodzić z art. 67 § 1 k.p.c., gdy się zważy, że posługuje się on pojęciem "organów uprawnionych do działania w ich (osób prawnych) imieniu", a nie organów osoby prawnej oraz że wskazanie właściwych dla każdego podmiotu organów opiera się na przepisach regulujących strukturę i działalność danego podmiotu." Także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie o sygnaturze I OPS 3/12, z dnia 13 listopada 2012 r., wyrażono zapatrywanie, że: "W myśl art. 38 Kodeksu cywilnego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. (...). W obecnym stanie prawnym gminę reprezentuje na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowym, wójt. Stanowisku temu należy przypisać charakter zasady ogólnej. Zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje zakres jej zdolności procesowej. Reasumując, podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone." W świetle powyższego, zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że Rada Gminy nie była uprawniona do podjęcia uchwały umocowującej wójta gminy do zawarcia o wskazanej treści ugody sądowej albo pozasądowej w toczącym się procesie cywilnym z osobą fizyczną, upoważnienia go do wystąpienia z powództwem w przypadku braku możliwości zawarcia ugody, a także upoważnienia organu wykonawczego do udzielenia pełnomocnictwa procesowego w imieniu Gminy w toczącym się postępowaniu sądowym wskazanemu imiennie adwokatowi. W tym zakresie bowiem nie występuje należyte upoważnienie ustawowe do działania dla organu stanowiącego gminy jakim jest rada gminy. Prawidłowe jest więc stanowisko Wojewody iż przedmiotowa uchwała wkroczyła w kompetencje ustawowe organu wykonawczego i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Z przytoczonych względów, Sąd działając na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze istotne naruszenie prawa orzekł, o nieważności uchwały Orzeczenie o wstrzymaniu jej wykonania oparto na treści art. 152 p.p.s.a.