III SA/Wr 561/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wymeldowanie skarżącej z miejsca pobytu stałego oddala skargę. A W w dniu [...] r. złożył do B M O wniosek o wymeldowanie byłej żony B W z lokalu przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu wskazując, że B W od kilku lat w tym lokalu nie mieszka. Ponadto, w [...] r. małżeństwo wnioskodawcy zostało rozwiązane przez rozwód, wnioskodawca nie utrzymuje z B W kontaktu, zaś jej miejsce pobytu nie jest mu znane. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku B M O decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzekł o wymeldowaniu B W z miejsca pobytu. Jak ustalono w toku postępowania - B W w istocie wyprowadziła się ze spornego lokalu około pięć lat wcześniej, zaś przed około dwoma laty wyjechała za granicę. W związku z nieobecnością w kraju udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu swoim rodzicom, Z i S K. Złożyła jednak wyjaśnienia, z których wynika, iż nadal chce być zameldowana na pobyt stały w dotychczasowym miejscu, między innymi ze względu na fakt zainwestowania w ten lokal znacznej sumy pieniędzy. Organ administracji wskazał następnie na przeprowadzony w dniu [...] r. dowód z oględzin spornego lokalu, w którym nie stwierdzono żadnych rzeczy osobistych zainteresowanej. Od powyższej decyzji strony nie wniosły odwołania i stała się ona ostateczna. Następnie, w dniu [...] r. B W za pośrednictwem pełnomocnika [...] W O złożyła do B M O podanie o wznowienie postępowania na żądanie strony "w sprawie umożliwienia zameldowania w poprzednim miejscu zamieszkania przy u. [...] lub umożliwienie jej uzyskania lokalu z mieszkalnego zasobu gminy O." Przywołała we wniosku okoliczności, które w jej przekonaniu uzasadniają wznowienie postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. B M O orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zameldowania B W. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że decyzja z dnia [...] r. o wymeldowaniu stała się ostateczna, albowiem strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa odwołania się od decyzji. Ponowne zaś zameldowanie w lokalu możliwe jest w sytuacji, gdy osoba zainteresowana w nim zamieszka, a najemca lokalu wyrazi na to zgodę. Jednocześnie podkreślono, że przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych mają charakter wyłącznie rejestracyjny. Od powyższej decyzji w dniu [...] r. odwołanie do W D złożyła wnioskodawczyni B W za pośrednictwem pełnomocnika, wnosząc "o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. w całości oraz o anulowanie decyzji B M O z [...] r. o wymeldowaniu strony powodowej z mieszkania przy ul. [...] w O, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji." W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja jest bezprawna i nieludzka. Skarżąca przebywa bowiem od [...] r. w W B, w związku z czym z przyczyn obiektywnych i niezawinionych nie mogła uczestniczyć w czynnościach podejmowanych w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie o wymeldowanie. Co prawda udzieliła ona pełnomocnictwa do zastępowania jej w postępowaniu rodzicom, którzy jednak ze względu na podeszły wiek i stan zdrowia nie reprezentowali jej interesów należycie, a wręcz wyrządzili jej wielką krzywdę. A W przy tym był doskonale poinformowany o wyjeździe byłej żony za granicę. W dalszej kolejności skarżąca podała, że brak jakichkolwiek jej rzeczy osobistych w lokalu przy ul. [...], stwierdzony w trakcie oględzin w dniu [...] r., jest skutkiem celowego usunięcia ich przez domowników. Ponadto, decyzja o wymeldowaniu postawiła skarżącą w trudnej sytuacji życiowej, albowiem stałe zameldowanie potrzebne jest jej dla celów związanych z ogólnymi potrzebami życiowymi, takimi jak sprawy bankowe czy zdrowotne, ponadto zaś zamierza ona za rok lub dwa wrócić do kraju. Obecnie nie posiada żadnego stałego miejsca zamieszkania, skutkiem czego także i na potrzeby składanego odwołania nie jest możliwe podanie je adresu. Nadto, przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych wydane zostały w minionej epoce i nie powinny być stosowane w aktualnych warunkach ustrojowych - a zatem nie mogą wywoływać żadnych skutków prawnych. Po rozpatrzeniu odwołania W D wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], mocą której uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o odmowie wznowienia postępowania o wymeldowanie B W z miejsca pobytu stałego przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na możliwe przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, szczególnie odnosząc się do przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 i 4, na które powołano się we wniosku o wznowienie postępowania, tj. okoliczność, iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, oraz że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W D przytoczył, że zgodnie z treścią art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy zaś wynika, że w dniu [...] r. B W osobiście złożyła podanie o sporządzenie i wydanie kserokopii wszystkich dokumentów dotyczących wymeldowania jej z lokalu przy ul. [...] i w tym również dniu potwierdziła ich odbiór. Ponieważ jednym z dokumentów, których kserokopie skarżąca otrzymała, była decyzja nr [...] z dnia [...] r., to uznać należy, że dzień [...] r. jest dniem, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tymczasem podanie o wznowienie postępowania wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] r., a więc po upływie [...] miesięcy od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Czyni to niedopuszczalnym zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest wznowienie postępowania. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że na skutek sformułowania zaskarżonej decyzji - w ślad za żądaniem podania o wznowienie postępowania - jako orzekającej o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zameldowania B W, podczas gdy postępowanie dotyczyło jej wymeldowania, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania B W z miejsca pobytu stałego. Od powyższej decyzji w dniu [...] r. za pośrednictwem W D skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła - działająca przez pełnomocnika [...] W O - B W, wnosząc o "uchylenie zaskarżonej decyzji z całości i o anulowanie decyzji B M O z [...] r. o wymeldowaniu" skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzją B M O z dnia [...] r. została wymeldowana z przedmiotowego lokalu, co nastąpiło bez wskazania nowego miejsca zamieszkania. Ponadto twierdziła, że ustalenia W D są niewłaściwe. W powołał się bowiem na ustawę o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wydaną w minionej epoce, i wskazał jednocześnie, że ma ona charakter jedynie rejestracyjny. Tym samym - zdaniem skarżącej - nie może ona wywoływać skutków prawnych. Skutki takie objawiły się jednak w negatywnej dla skarżącej decyzji W. Skarżąca podniosła następnie, że od [...] r. przebywa w W B, gdzie pracuje, nie mogła zatem z powodów niezawinionych uczestniczyć w czynnościach podejmowanych przez organ administracyjny w ramach toczącego się postępowania o wymeldowanie. Były mąż skarżącej A W zaś wiedział o jej wyjeździe, a ponadto celowo usunął jej rzeczy osobiste z mieszkania na czas przeprowadzanego dowodu z oględzin lokalu. Rodzice skarżącej nie byli w stanie należycie jej pomóc ze względu na podeszły wiek i zły stan zdrowia. W dalszej kolejności skarżąca przekonywała, iż uczestnik postępowania A W - wbrew swoim twierdzeniom w postępowaniu - znał adres skarżącej w W B, albowiem otrzymywał od niej alimenty na rzecz syna. Skarżąca następnie zarzuciła, że W D pominął kluczowy przepis art. 14 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Jednocześnie zaś art. 16 powołanej ustawy stanowi, że wyroków sądowych nakazujących opróżnienie lokalu nie wykonuje się w okresie od 1 listopada do 31 marca roku następnego włącznie, jeżeli osobie eksmitowanej nie wskazano lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie. Zatem, wymeldowanie jej ze spornego lokalu było bezprawne, albowiem do nakazania opróżnienia lokalu właściwy może być tylko sąd, ponadto decyzja o wymeldowaniu wydana była w okresie ochronnym wskazanym w art. 16 wymienionej ustawy. W niniejszym przypadku zaś wymeldowanie jest jednoznaczne z eksmisją. Na G O zatem spoczywa obowiązek wskazania skarżącej tymczasowego pomieszczenia, czego nie uczyniono. Skarżąca zaś za rok lub dwa planuje wrócić do kraju, obecnie nie ma jednak stałego miejsca zamieszkania. Stałe zameldowanie jest potrzebne dla celów życia codziennego, takich jak sprawy bankowe, korzystanie ze służby zdrowia etc. Zdaniem skarżącej powyższe okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W D w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. O oddalenie skargi wnosił także uczestnik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest przy tym związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją lub postanowieniem. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją B M O z dnia [...] r. W tej materii należy przede wszystkim podkreślić, że postępowanie wszczęte na skutek podania strony o wznowienie postępowania ma charakter dwuetapowy - w pierwszej kolejności bada się dopuszczalność wznowienia postępowania w danej sprawie poprzez spełnienie przesłanek formalnych takiego wznowienia, w tym przez dochowanie przepisanego przepisami prawa terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania. Dopiero po pozytywnie zakończonej kontroli formalnej, skutkującej wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, dopuszczalne jest badanie wystąpienia w danej sprawie określonych w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanek materialnych wznowienia postępowania, na którym to etapie dopiero merytorycznej ocenie podlegają zarzuty i twierdzenia zgłoszone przez strony we wniosku o wznowienie. W przypadku zaś ustalenia, że już przesłanki formalne do wznowienia postępowania nie zostały spełnione, nie jest dopuszczalne badanie konkretnych zarzutów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2000 r., sygn. akt III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179). Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Odnośnie jednej z podstaw do wznowienia postępowania, na które powołała się skarżąca, tj. braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), art. 148 § 2 k.p.a. zawiera przy tym szczególną regulację co do początku biegu miesięcznego terminu określonego w § 1 tego przepisu: termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wspomniano wyżej, organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie miesięcznego terminu. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 3 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 769/97, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2000 r., sygn. akt III SA 2304/99, ONSA 2001/4/179). W orzecznictwie przy tym ukształtował się pogląd, że zachowanie jednomiesięcznego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody wskazujące na powyższe zachowanie jednomiesięcznego terminu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt III SA 2802/97, opubl. LEX nr 34954). Zasadniczą kwestią jest zatem odpowiedź na pytanie, kiedy skarżąca w niniejszej sprawie powzięła wiadomość o decyzji B M O z dnia [...] r. Decyzja ta została najpierw doręczona na nazwisko skarżącej w dniu [...] r., na adres jej rodziców przy ul. [...] w O. Nie jest to adres zamieszkania skarżącej, z akt sprawy nie wynika także, aby skarżąca podawała go jako adres dla doręczeń, choć organ tak przyjął. Z akt sprawy wynika jednak, że organy administracji traktowały rodziców skarżącej, Z i S K, jako jej pełnomocników w toczącym się postępowaniu. Doręczenie na wymieniony adres przy ul. [...] mogłoby być zatem uznane za skuteczne tylko wówczas, gdyby skarżąca skutecznie udzieliła pełnomocnictwa swoim rodzicom. Tymczasem znajdujące się w aktach sprawy pismo wskazane jako pełnomocnictwo nie stanowi dowodu skutecznie udzielonego pełnomocnictwa. Z jego treści nie wynika bowiem, ażeby skarżąca umocowała Z i S K do zastępowania jej w charakterze pełnomocników w sprawie, ale jedynie, że Z i S K wyrazili przed organem zgodę na reprezentowanie skarżącej. W świetle przepisów ogólnych o pełnomocnictwie nie może to być uznane za skuteczne udzielenie pełnomocnictwa, dla jego udzielenia konieczne jest bowiem złożenie przez mocodawcę (tutaj: skarżącą) oświadczenia woli odpowiedniej treści (art. 33 § 2 k.p.a). Jedynie po myśli § 4 art. 33 k.p.a. w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Wobec powyższego, doręczenie skarżącej odpisu decyzji z dnia [...] r. o wymeldowaniu na adres ul. [...] nie może być uznane za skuteczne. Nie zmienia to jednak faktu, że decyzja została jednak skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego albowiem w dniu [...] r. została doręczona drugiej stronie postępowania, tzn. wnioskodawcy A W, a wobec nie wniesienia odwołania stała się ostateczna. Według utrwalonego poglądu w orzecznictwie stronie, która nie brała udziału w postępowaniu piewrszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ( por. wyrok NSA w Warszawie z 16.07.2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, M.Prawn. 2002/20/916, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. I SA/Wa 1606/04, LEX nr 191505). Cytowany na wstępie przepis art. 148 § 2 k.p.a. stanowi wszakże o dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś o dniu, w którym jej tę decyzję doręczono. W postępowaniu wprawdzie organ szczegółowo nie ustalał, czy i ewentualnie w jakiej dacie Z i S K przekazali skarżącej informację o treści dostarczonej im decyzji oraz czy doręczyli jej kserokopię lub otrzymany odpis decyzji z dnia [...] r., jednakże, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - za moment powzięcia przez skarżącą informacji o wydanej decyzji, a tym samym także o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, na którą skarżąca się powoływała wskazując na przesłankę z pkt 1 § 1 art. 145 - przyjąć należy najpóźniej datę [...] r. W tym bowiem dniu skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie jej kserokopii z akt sprawy, po czym pokwitowała ich odbiór. Jednym z dokumentów była decyzja z dnia [...] r. jak słusznie podkreślił organ II instancji. Podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało przez skarżącą do organu I instancji w dniu [...] r., a zatem bezspornie po upływie miesięcznego terminu przewidzianego na tę czynność w art. 148 k.p.a., a liczonego od daty powzięcia przez stronę wiadomości o decyzji. Powyższa argumentacja ma zastosowanie także dla biegu terminu jednego miesiąca w przypadku drugiej powołanej przez skarżącą podstawy do wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 k.p.a. Choć stanowisko organu II instancji poparte zostało wadliwie sformułowanym uzasadnieniem we fragmencie dotyczącym określenia jako początku biegu terminu daty [...] r. (co należy uznać za oczywistą omyłkę organu skoro wskazywał on zarazem na fakt pokwitowania w dniu [...] r. przez skarżącą odbioru decyzji podjętej [...] r. oraz pozostałych dokumentów z akt sprawy) - trafne jest zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego który przyjął, że z uwagi na przekroczenie terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania nie mogło ono zostać uwzględnione, skutkując z tej przyczyny odmową wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy nie mogły podlegać przez Sąd rozważeniu zarzuty sformułowane w skardze albowiem odnoszą się one do zagadnień merytorycznych związanych z kwestią wymeldowania skarżącej, tymczasem przedmiotem niniejszego zaskarżenia jest wyłącznie rozstrzygnięcie organu zapadłe w zakresie odmowy wznowienia postępowania, a w tym kontekście oceniając - Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Wobec powyższego, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzeczono jak na wstępie.