III SA/Wr 563/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie : Sędzia NSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Anna Moskała, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant: Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej i określenia parametrów technicznych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – powołując się na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") - uchyliło decyzję Prezydenta W. dnia [...] r. (nr [...]), udzielającą zezwolenia M. i B. S. (dalej skarżący) na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej - gminnej, ul. [...] we W. (działka nr [...], obręb G.), na działkę nr [...], na czas nieokreślony. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stan faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Kolegium uchyliło wcześniejszą decyzję Prezydenta W. dnia [...] r. (Nr [...]) udzielającą zezwolenia skarżącym na lokalizacje przedmiotowego zjazdu, z powodów o charakterze proceduralnym, tj. niedopełnienia wymogów wynikających z treści art. 10 k.p.a., gdyż strony nie zostały zapoznane z materiałem dowodowym w postaci protokołu z wizji w terenie oraz z pismem jednej ze stron, oraz niejasności pełnomocnictwa udzielonego przez odwołująca się stronę. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji ponownie udzielił skarżącym, decyzją z dnia [...] r., zezwolenia na lokalizacje przedmiotowego zajazdu. W uzasadnieniu wskazał, że kierując się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz zapisami § 55 ust. 1, § 77 oraz § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, postanowił zezwolić na lokalizację wnioskowanego zjazdu, gdyż w jego ocenie brak było przesłanek do odmowy zezwolenia na lokalizację tego zjazdu. Ponadto podniósł, że skarżący nie mają innej możliwość dojazdu na swoją nieruchomość. Wskazał nadto, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. – F. Wydział I Cywilny z dnia [...] r. część działki objęta wnioskiem o lokalizację zjazdu została przekazana do wyłącznego korzystania przez poprzednich właścicieli wnioskodawców. Natomiast część działki będąca w wyłącznym władaniu S. L. posiada dostęp do drogi publicznej. W odwołaniu S. L. podniosła, że zakwestionowana decyzja jest dla niej krzywdząca, że wnioskodawcy nie mają zgody Wydziału Architektury na wjazd samochodem na posesję przy ul. [...] oraz, że, jako współwłaściciel nieruchomości nie zgadza się na przejazd samochodem pod jej oknami. Uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. SKO we W. wskazało, że decydujące znaczenie dla uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji miały okoliczności faktyczne i prawne sprawy - brak zgody drugiego współwłaściciela nieruchomości na lokalizację zjazdu indywidualnego. Kolegium podniosło w uzasadnieniu, że zgoda ta nie wynika wprawdzie wprost z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), lecz z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). W tym zakresie, powołując się na orzecznictwo NSA, podniesiono w uzasadnieniu, że wprawdzie wynikająca z art. 206 k.c. zasada, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli, może ulec odpowiedniej modyfikacji w drodze umowy zawartej między współwłaścicielami albo w drodze orzeczenia sądowego, to jednak otrzymanie do wyłącznego korzystania - używania określonych części nieruchomości nie niweluje skutków prawnych wynikających z prawa współwłasności do tej nieruchomości. Wskazano dalej w uzasadnieniu, że dokonanie podziału quoad usum nie oznacza zniesienia współwłasności. Współwłaściciele nadal pozostają w stosunku współwłasności, a dokonany podział rzeczy wspólnej nie oznacza likwidacji współwłasności. Powołując się na literaturę przedmiotu, podniesiono w uzasadnieniu, że podział quoad usum wywiera skutki w obszarze stosunków wewnętrznych współwłaścicieli - chodzi o realizację skutecznego tylko między współwłaścicielami uprawnienia do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej. Nie sposób bowiem utożsamiać korzystania z rzeczy wspólnej z czynnościami zarządu rzeczą wspólną, choćby nawet jak najszerzej pojmować sprawowanie zarządu. Czym innym jest bowiem umowne i sądowe ustalenie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej, a czym innym umowne lub sądowe ustalenie zasad wykonywania zarządu. Generalnie pojęciem zarządu można objąć dokonywanie wszelkich czynności o charakterze faktycznym, prawnym i procesowym (urzędowym), dotyczących rzeczy w zakresie jej utrzymania, gospodarowania, rozporządzania. Sprawowanie zarządu polega na licznych czynnościach faktycznych i prawnych zmierzających do gospodarowania rzeczą wspólną zgodnie z wolą współwłaścicieli i w ich wspólnym interesie, w ramach obowiązujących przepisów prawa dotyczących wykonywania własności. Tym samym podział quoad usum nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną. Oznacza on określenie sposobu współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej przysługującego każdemu ze współwłaścicieli z mocy art. 206 k.c. W wyniku dokonanego podziału współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują posiadanie zależne części rzeczy. W żadnym jednak razie nie przysługuje im żadne prawo rzeczowe do wydzielonej części rzeczy wspólnej. Podniesiono dalej w uzasadnieniu, że dokonanie podziału quoad usum oznacza więc jedynie wewnętrzne "zorganizowanie" sposobu korzystania (przy współposiadaniu samoistnym) z rzeczy wspólnej. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k.c, tj. może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach określonych w art. 199 k.c. (czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu) i art. 201 k.c. (czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną) - chyba, że współwłaściciele inaczej postanowili w umowie, bądź sąd powszechny ustalił inaczej zasady wykonywania zarządu. W tym stanie, podniesiono dalej w uzasadnieniu, przy udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego nie sposób pomijać kwestii wykonywania prawa własności, w tym zagadnienia zarządu nieruchomością stanowiącą współwłasność kilku osób. Istotnym jest bowiem fakt, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, należy interpretować mając na uwadze kwestie prawne związane ze współwłasnością nieruchomości. Jak natomiast stanowi art. 201 k.c., do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, zaś do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli - art. 199 k.c. Podniesiono dalej w uzasadnieniu, że brak takiej zgody może zostać zastąpiony przez przewidziane tymi przepisami orzeczenie sądu powszechnego. Każdy ze współwłaścicieli może też wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy (art. 203 k.c.). Zatem, zdaniem Kolegium, nie można skutecznie twierdzić, jak czyni to organ pierwszej instancji, iż generalnie podział quoad usum wyłącza legitymację współwłaściciela nieruchomości w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, jeśli zjazd ten znajduje się na części nieruchomości przydzielonej do wyłącznego korzystania. W zakończeniu uzasadnieniu podniesiono, że powyższe uwagi wskazują zdaniem Kolegium, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy. Natomiast takie działanie nie realizuje zasady zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., a także stoi w sprzeczności z obowiązkami, jakie ciążą na organie załatwiającym sprawę w ramach dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w całości albo stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja, jak i poprzednia Kolegium służy tylko jednej stronie postępowania, chroniąc jej interes. Kolegium jako zasadę przyjęło uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznawania, natomiast zgodnie z art. 138 K.p.a. winno ją rozpatrzyć merytorycznie. Dalej podniesiono, że organ II instancji wprowadza zamęt cywilnoprawny do prostej sprawy administracyjnej, naruszając zasadę art. 365 § 1 k.p.c., ignoruje prawomocne orzeczenie sądu o podziale nieruchomości do korzystania. Natomiast to postanowienie w istocie zastępuje brak zgody współwłaścicieli na czynności dotyczące określonej części gruntu. W konsekwencji, jeden ze współwłaścicieli ma dojazd do swojej części działki i nawet garaż, a drugi musi trzymać samochód na ulicy i nie ma możliwości wjazdu i parkowania na swojej części gruntu. Wskazano w uzasadnieniu, że sprzeciw współwłaściciela w rozpatrywanej sprawie sprzeczny jest z zasadami współżycia społecznego i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa (art. 5 k.c.). Podniesiono także w uzasadnieniu skargi, że art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie uzależnia ustanowienia zjazdu od zgody wszystkich właścicieli i użytkowników nieruchomości przylegających do drogi, lecz wymaga jedynie zezwolenia zarządcy drogi (wszak nie chodzi o jakąkolwiek zmianę zagospodarowania wspólnej nieruchomości, ale jedynie o zmianę zagospodarowania pasa drogi). Na potwierdzenie powyższego wskazano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 443/07). W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do dodatkowych argumentów wskazano, że w sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 365 § 1 k.p.c., jak i art. 5 k.c. Powołany wyrok sądu administracyjnego dotyczy innego stanu faktycznego, jest w nim mowa o właścicielach i użytkownikach innych nieruchomości, niż ta której dotyczył wniosek o zezwolenie. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut braku bezstronności Kolegium, bowiem rozstrzygnięcie podyktowane było troską aby żadna ze stron nie poniosła negatywnych konsekwencji decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga rozważenia, czy w rozpoznawanym przypadku zaistniały – przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. – przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jako że na ten przepis powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.. Według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Oznacza to, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przy jej wydaniu organ odwoławczy ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana w określonej sytuacji, istotne jest w sprawie, czy organ odwoławczy zasadnie uznał konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, że nie może ono zostać uzupełnione w dodatkowym postępowaniu przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Trafnie organ drugiej instancji wskazał w jakim zakresie powinny być te ustalenia poczynione przy rozstrzyganiu w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na nieruchomość stanowiącą współużytkowanie wieczyste, czy współwłasność. Podstawę prawną, do rozpatrywania wniosków o zezwolenie zarządcy drogi na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, stanowi art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.- dalej: u.d.p. Stosownie zaś do dyspozycji art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Powyższe wskazuje, że do osoby posiadającej określony tytuł do nieruchomości (właściciela, współwłaściciela, współużytkownika wieczystego) należy budowa zjazdu z drogi publicznej. W sprawie przedmiotowe zezwolenie dotyczy zjazdu z drogi gminnej – ul.. [...] we W. na działkę nr [...], której współwłaścicielami są skarżący i inne osoby, w tym strona odwołująca się. Kwestia budowy zjazdu z drogi gminnej należy do tych osób jako współwłaścicieli nieruchomości – działki nr [...], dotyczy to także zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Wobec powyższego przy udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, nie sposób pomijać kwestii wykonywania prawa własności, w tym zagadnienia zarządu nieruchomością stanowiącą współwłasność kilku osób. Jak trafnie wskazało Kolegium, przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. winien być interpretowany z uwzględnieniem kwestii prawnych związanych ze współwłasnością nieruchomości. Zgodnie z art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Zasada ta może ulec odpowiedniej modyfikacji w drodze umowy zawartej między współwłaścicielami albo w drodze orzeczenia sądowego, to jednak otrzymanie do wyłącznego korzystania - używania określonych części nieruchomości nie niweluje skutków prawnych wynikających z prawa współwłasności do tej nieruchomości. Bowiem dokonanie podziału quoad usum nie oznacza zniesienia współwłasności. Współwłaściciele nadal pozostają w stosunku współwłasności, a dokonany podział rzeczy wspólnej nie oznacza likwidacji współwłasności. Podział ten wywiera skutki w obszarze stosunków wewnętrznych współwłaścicieli, w zakresie uprawnienia do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej. Nie można jednak utożsamiać korzystania z rzeczy wspólnej z czynnościami zarządu rzeczą wspólną (E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001, komentarz do art. 206). Oznacza to, że podział quoad usum nie ogranicza sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną. W wyniku tego podziału współwłaściciele, pozostając współposiadaczami samoistnymi rzeczy wspólnej, uzyskują posiadanie zależne części rzeczy. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k. c, tj. może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu (art.199 k.c.) i czynnościach zwykłego zarządu rzeczą wspólna (art. 201 k.c.). Dokonany więc podział quoad usum – jak w sprawie – (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. F. Wydział I Cywilny z dnia [...] r.), nie ograniczył sfery uprawnień właścicielskich w zakresie zarządu rzeczą wspólną, określił on sposobu współposiadania i korzystania, użytkowania - rzeczy wspólnej, a nie zarządu rzeczą wspólną. W orzeczeniu tym postanowiono o przyznaniu do wyłącznego użytkowania wnioskodawcą oznaczona cześć działki, nie zlikwidowano współwłasności nieruchomosci. W tym stanie, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, przy udzieleniu przedmiotowego zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, nie sposób pomijać kwestii wykonywania prawa własności, w tym zagadnienia zarządu nieruchomością stanowiącą współwłasność kilku osób. Jak stanowi art. 201 k.c., do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli zaś do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli - art. 199 k.c. Brak takiej zgody może zostać zastąpiony przez przewidziane tymi przepisami orzeczenie sądu powszechnego. W konsekwencji, bez dokumentu będącego, czy też zastępującego, zgodę drugiego współwłaściciela na lokalizację zjazdu indywidualnego w sprawie, merytoryczne rozpatrzenie sprawy na korzyść skrzących było niemożliwe. Tym samy, mając na uwadze zasadę nie działania na niekorzyść strony skarżącej, uznać należy za zasadne podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego przez Kolegium. Odnosząc się do innych zarzutów skargi podnieść należy za Kolegium, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 365 § 1 k.p.c, jako, że jego zakres nie odnosi się do istoty sprawy. Nie można uznać także naruszenia art. 5 k.c. przez organ administracji publicznej rozstrzygający w sprawie z wniosku odnoszącego się do uprawnień ze sfery prawa publicznego. Natomiast wskazany wyrok odnosi się do innego stanu faktycznego, jest w nim mowa o właścicielach i użytkownikach innych nieruchomości, niż ta, której dotyczy wniosek. Rozstrzygnięcie Kolegium sprzyja temu, aby żadna ze stron w sprawie nie poniosła negatywnych konsekwencji. W tej sytuacji nie trafny jest zarzut złej woli Kolegium, czy braku bezstronności tego organu. Skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe nie dało dostatecznych podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 p.p.s.a, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.