III SA/Wr 564/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym; Przewodniczący: Sędzia NSA – Krystyna Anna Stec Sędziowie: Sędzia WSA – Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA – Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: apl. prok. – Piotr Raczak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji spółek kapitałowych przez Prezydenta Miasta L. I stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II określa, że zaskarżony paragraf nie może być wykonany. Przedmiotem skargi jest § 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji spółek kapitałowych przez Prezydenta Miasta L. Wojewoda jako organ nadzoru zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego § 1 pkt 2 ww uchwały zarzucając organowi stanowiącemu gminy przy jej wydawaniu naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g, art. 40 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda wskazał, iż w zaskarżonym § 1 pkt 2 uchwały Rada postanowiła " w § 3 po ust. 4 dodaje się ust. 5 w brzmieniu zbycie w trybie przewidzianym w ust. 4 następuje na podstawie regulaminu ustalonego przez Prezydenta Miasta L. i zaopiniowanego przez właściwą merytorycznie komisję Rady Miejskiej w L". Zdaniem Wojewody norma nakładająca na Prezydenta Miasta obowiązek ustalenia regulaminu może być w kontekście uchwały pierwotnej rozumiana dwojako, po pierwsze że Rada deleguje kompetencje do ustanowienia zasad zbycia udziałów na Prezydenta, po drugie że Rada określiła zasady zbycia, natomiast upoważnienie odnosi do wydania regulaminu określającego tryb przetargów. Jednak oba te przypadki naruszają prawo. Wojewoda powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem prawa miejscowego. Powołał się na Konstytucję Rzeczypospolitej, zgodnie z którą akty prawa miejscowego podejmowane są przez właściwe organy na podstawie wyraźnego upoważnienia. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym w tym art. 41 ust. 1 nie przewidują możliwości dokonania delegacji przez radę do stanowienia aktów prawa miejscowego na organ wykonawczy. Nie przewiduje takiej możliwości żadna inna ustawa. Zatem skoro brak jest ustawowej delegacji to rada nie ma prawa tego czynić. Dodatkowo zwrócił uwagę na brzmienie art. 18 ust. 2, gdzie ustawodawca używa zwrotu "Do wyłącznej kompetencji ..." co oznacza że wyłącznych kompetencji rada nie może delegować. Organ nadzorczy dodał, iż Rada nie ma także prawa nakładać na organ wykonawczy obowiązku ustalenia regulaminu przetargów. Powołał art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym gospodarowanie mieniem komunalnym jest wyłączną kompetencją Prezydenta, z wyjątkami przewidzianymi w art. 40 i 18 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Wojewody na mocy tego przepisu uprawnieniem Prezydenta jest opracowanie i ustalenie regulaminu przetargu i jest to sfera wykonawcza. Rada nie może zatem nakładać na Prezydenta obowiązku wydania regulaminu przetargu również regulaminu przetargów na zbycie akcji lub udziałów. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o nieuwzględnienie i oddalenie skargi wojewody. Skardze zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym tj: 1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g poprzez uznanie, iż obowiązek zaopiniowania przez właściwą merytorycznie komisję Rady Miejskiej w L. regulaminu ustalanego przez Prezydenta Miasta stanowi zbyt daleką ingerencję w uprawnienia Prezydenta i jego kompetencje określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy do wyłącznej kompetencji Rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zwykły zarząd i dotyczących zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. 2) art. 18a ust. 1 ustawy poprzez odmówienie Radzie funkcji kontrolnej nad działalnością Prezydenta 3) art. 26 ust. 1 poprzez stwierdzenie, że prezydent ma wyłączne kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym i w tym względzie jako organ wykonawczy nie odpowiada przed radą jako organem stanowiącym 4) art. 30 ust. 1 ustawy poprzez odmówienie możliwości wykonania uchwały Rady nakazującej przekazanie do opiniowania aktu ustanowionego przez prezydenta jako organu wykonawczego. W uzasadnieniu skargi Rada Miejska wskazała, iż gospodarowanie mieniem komunalnym podlega ograniczeniom. Wskazała, iż z art. 30 ust. 1 ustawy wynika, iż prezydent wykonuje uchwały rady a zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy do wyłącznej kompetencji rady należy podejmowanie uchwał w zakresie spraw majątkowych, przekraczających zwykły zarząd. Istotnym jest zdaniem Rady, iż przepis ustawy nie definiuje pojęcia spraw majątkowych przekraczających zwykły zarząd, ani też nie statuuje ramowych warunków uchwały dotyczącej przedmiotowych zasad. Strona przeciwna nie zgadza się z zarzutem, że w zaskarżonym punkcie nakazała ustanowienie regulaminu, wyjaśniając iż jedynie stwierdziła, że ustalony przez Prezydenta regulamin powinien być przedstawiony do zaopiniowania opinii komisji Rady i takie postępowanie nie narusza jej zdaniem uprawnień Prezydenta. Zapis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g nie wyłącza z uwagi na ogólny charakter, prawa Rady do wyrażenia opinii w sprawie ustalonego zgodnie z ustawową kompetencją przez Prezydenta regulaminu. Podkreśliła, iż Rada nie ustaliła formy czy też treści regulaminu, postuluje jedynie o przekazanie owego regulaminu do opinii komisji Rady, która zgodnie z zapisem uchwały nie jest nawet wiążąca dla Prezydenta. Zapis wspomnianego podpunktu daje jedynie Radzie możliwość wglądu w powstały akt i wyrażenia własnej opinii w tej sprawie., co w pełni jest zgodne z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g, art. 18 a ust. 1, art. 26 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy. Dodatkowo wyjaśnia, iż zasady dotyczące wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji spółek kapitałowych przez Prezydenta Miasta L. uchwalone przez Radę Miejską w L. maja charakter ogólny i w pełni wyczerpują kompetencje określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g ustawy o samorządzie gminnym bez naruszenia praw i obowiązków Prezydenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powyższa skarga została wniesiona w dniu 10 września 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w art. 147 § 1 stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.-dalej w skrócie s.g.) nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli m.in.: została wydana z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwały, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest czy Rada Miejska ustanawiając w uchwale, "iż zbycie udziałów i akcji następuje na podstawie regulaminu ustalonego przez Prezydenta i zaopiniowanego przez właściwą merytorycznie komisję Rady" delegowała swoje uprawnienia na organ wykonawczy, naruszając ustawowy podział kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze w gminie i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa. Według art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania ze pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Powołana ustawa o samorządzie gminnym stanowi w art. 11 a, że organami gminy są rada gminy i wójt (prezydent). Podział kompetencji pomiędzy organem stanowiącym jakim jest rada gminy i organem wykonawczym jakim jest wójt (prezydent) wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa i do zadań wójta należy w szczególności w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem komunalnym. Katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy został określony w art. 18 ust. 2. Według art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g) ustawy s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji. Cytowany przepis zawiera kompetencję dla rady gminy do określania zasad podejmowania działań przez organ wykonawczy w zakresie obrotu akcjami i udziałami należącymi do majątku gminnego. Nie zawiera natomiast upoważnienia do uregulowania w sposób odmienny niż w ustawie zakresu podziału kompetencji pomiędzy Radę i Prezydenta. Istota przepisu sprowadza się do interpretacji słów "określanie zasad". Sformułowanie to wskazuje na konieczność ustalania zasad – norm postępowania, którymi winien kierować się Prezydent wykonując uchwałę przy zbywaniu udziałów i akcji. Funkcja Prezydenta sprowadza się wyłącznie do podjęcia czynności formalnoprawnych, mających na celu wykonanie uchwały rady. Rada gminy nie może zatem upoważniać prezydenta do wydania regulaminu ani zobowiązywać go do zasięgania opinii w przedmiocie jego wydania. Rada na mocy przepisu 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) zobowiązana jest więc do dokładnego określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji bez możliwości scedowania choćby części swoich uprawnień na Prezydenta. Rola organu wykonawczego sprowadza się tylko i wyłącznie do wykonania uchwały bez możliwości ustalania jakiejkolwiek możliwości ustalania zasad dotyczących zbywania udziałów i akcji. Zgodnie z § 3 ust. 4 zmienianej uchwały z dnia 25 listopada 2003r. w sprawie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji spółek kapitałowych przez Prezydenta Miasta L. "zbywanie, udostępnianie udziałów i akcji następuje z zastosowaniem jednego z następujących trybów oferty ogłoszonej publicznie, przetargu publicznego, rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia pod warunkiem, że żaden z tych trybów nie jest sprzeczny z ustawą z dnia 12 sierpnia 1997r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. W myśl § 1 pkt 2 spornego przepisu "W § 3 po ust. 4 dodaje się ust. 5 w brzmieniu: zbycie w trybie przewidzianym w ust. 4 następuje na podstawie regulaminu ustalonego przez Prezydenta Miasta L. i zaopiniowanego przez właściwą merytorycznie komisję Rady Miejskiej w L.". Mając na uwadze literalne brzmienie zaskarżonego przepisu zgodzić się należy z Wojewodą, iż Rada Miejska w istocie delegowała swoje uprawnienia na Prezydenta dając tym samym praktycznie swobodę temu organowi. Nie można zgodzić się zatem z twierdzeniem strony przeciwnej, iż "nie nałożyła na Prezydenta obowiązku ustanowienia regulaminu. Rada Miejska nie tylko delegowała swoje uprawnienie lecz również zobowiązała Prezydenta do zasięgnięcia opinii Rady. Gospodarowanie mieniem komunalnym przez organ wykonawczy w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy s.g. nie upoważnia Prezydenta do przejęcia kompetencji Rady w przedmiocie określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Zasady zbycia udziałów i akcji Rada powinna na tyle jasno i dokładnie określić aby rola organu wykonawczego sprowadzała się tylko do wykonania uchwały bez określania jakichkolwiek zasad wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy s.g. Wskazane przez stronę przeciwną zarzuty w odpowiedzi na skargę w postaci naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit g), art. 18a, art. 26 i art. 30 ust. 1 nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Należy zauważyć, iż istotą sporu było przekazanie uprawnień należących do wyłącznej właściwości Rady innemu organowi a nie ingerowanie w uprawnienia Prezydenta jak próbuje to wywieść Rada. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska naruszyła ustawowy podział kompetencji pomiędzy organy stanowiące i wykonawcze w gminie, tym samym istotnie naruszyła wskazane wyżej przepisy prawa. Z tego względu na podstawie art. 147 § 1, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.