III SA/Wr 564/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. (dalej: SKO, Kolegium) stwierdziło, że odwołanie W. S. (dalej: strona, skarżący) - od pisma Burmistrza Miasta i Gminy M. (dalej: Burmistrz) z dnia [...] marca 2015 r. (nr [...]) o uznaniu za ważne wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa K., które odbyły się w dniu [...] lutego 2015 r. - jest niedopuszczalne. Jako podstawę prawną postanowienia podało art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.) Z akt sprawy wynika, że - ww. pismem - Burmistrz poinformował stronę, iż - stosownie do przepisu § 19 ust. 6 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej Gminy M. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K.(Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2013 r., poz. 4701 - dalej: uchwała statutowa) - wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa K., które odbyły się w dniu [...] lutego 2015 r., są ważne. Z uzasadnienia pisma wynika, że zostało ono wydane w następstwie protestu wyborczego i uwag do głosowania, złożonych przez stronę. Powyższe pismo, strona - za pośrednictwem Burmistrza - zaskarżyła do SKO pismem zatytułowanym "Odwołanie", w którym domagała się zmiany "zaskarżonej decyzji lub jej uchylenia w całości". Przesyłając pismo strony do SKO, Burmistrz wskazał, że wprawdzie zapis § 19 ust. 6 pkt 3 uchwały statutowej zawiera sformułowanie, że Burmistrz - po rozpatrzeniu protestu - podejmuje decyzję w sprawie ważności wyborów, ale nie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 2 z elementami art. 107 § 1 K.p.a. W zaskarżonym postanowieniu, SKO stwierdziło, że odwołanie strony jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu - powołując regulacje traktujące o instytucji odwołań od decyzji i kompetencjach samorządowych kolegiów odwoławczych do rozpatrywania odwołań - zauważyło, że odwołanie przysługuje od decyzji podlegających zaskarżeniu w tym trybie. Dowodziło, że okoliczność, iż sprawa podlega kompetencji organu administracji samorządowej, nie przesądza automatycznie, że rozstrzygnięcie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Podniosło, że tylko w przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurydykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazało, że podstawą do wydania decyzji muszą być przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek oraz że indywidualny charakter sprawy nie oznacza jeszcze, że jej załatwienie będzie poddane procesowej regulacji zawartej w K.p.a. Wyraziło pogląd, że w sytuacji braku wydania przez właściwy organ decyzji w rozumieniu przepisów K.p.a., pisma strony nie można traktować jako odwołania, gdyż brak jest przedmiotu, od którego strona mogłaby się odwoływać. Uznało, że w takim przypadku odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Odnosząc się do postanowień § 19 ust. 6 pkt 3 uchwały statutowej, SKO oceniło, że użyty w tym przepisie termin "decyzja" nie może być rozumiany jako "decyzja administracyjna" w znaczeniu K.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia oraz że oznacza on wyrażenie woli - zajęcie stanowiska przez Burmistrza, na które nie służy odwołanie. W skardze na postanowienie SKO, skarżący wniósł o uznanie postanowienia za nieważne i zmianę decyzji Burmistrza, uznającą wybory za ważne, na uznającą wybory za nieważne. Uzasadniał, że uchwała statutowa - jasno i wyraźnie - stwierdza, że "Burmistrz podejmuje d e c y z j ę". Wskazał, że - rozpoznając jego protest wyborczy - Burmistrz powołał przepis uchwały potwierdzający ten fakt. Stwierdził, że postanowienie SKO narusza podstawową zasadę dwuinstancyjności postępowania, nadając decyzji Burmistrza rangę ostatecznych i niepodlegających kontroli sądowej. Skarżący uznał, że interpretacja SKO, iż decyzja Burmistrza nie jest faktycznie decyzją, stoi w sprzeczności z orzecznictwem Sądów Administracyjnych dotyczącym wyborów sołeckich (także z zasadami demokratycznego państwa prawa), co czyni jego wnioski - zawarte w skardze - za uzasadnione. Podkreślił, że decyzja Burmistrza nie może być rozstrzygnięciem, które kończy sprawę i nie podlega żadnej kontroli (nadzorowi). Dodał, że - przy braku kontroli podejmowanych przez niego decyzji - Burmistrz zyskuje niczym nieograniczoną władzę, co jest niedopuszczalne. Dalej, skarżący podniósł zarzuty (argumenty) wskazujące na nieprawidłowe rozpoznanie jego protestu wyborczego. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Mając na uwadze - wywiedzione w odpowiedzi na wezwanie Sądu - pismo strony stwierdzające, że skarga dotyczy obu rozstrzygnięć, tj. zarówno postanowienia SKO, jak i pisma ("decyzji") Burmistrza, skargę na owe pismo zarejestrowano jako odrębną sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnia również okoliczności nie wskazane w skardze, mające wpływ na tę ocenę. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może jednak rozpoznać legalności innej sprawy administracyjnej niż tej, w której wniesiono skargę. W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że istnieją podstawy do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tym postanowieniu. Postanowienie to narusza bowiem przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 134 w zw. z art. 15, art. 104, art. 127 i art. 138, a także art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., w sposób rzutujący na wynik sprawy. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym przedmiotem kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W sprawie należało ocenić, czy forma rozstrzygnięcia przez Burmistrza złożonego przez skarżącego protestu wyborczego winna być uznana za decyzję administracyjną, w rozumieniu art. 104 K.p.a., od której przysługuje odwołanie, czy też taką decyzją nie była, co wiązałoby się z uznaniem - złożonego od niej odwołania - za niedopuszczalne. Przede wszystkim godzi się podkreślić, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. - dalej: u.s.g.), utworzenie sołectwa należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która czyni to w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Do rady gminy należy również uprawnienie do określenia zakresu działania jednostki pomocniczej, w tym także zasad i trybu wyboru organów tej jednostki, a zatem i wyborów sołtysa i rady sołeckiej (art. 35 i art. 36 u.s.g.). W myśl art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., określenie szczegółowych zasad przeprowadzenia wyborów sołtysa i rady sołeckiej powinno nastąpić w statucie sołectwa. Przy czym, ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę. Korzystając z tego upoważnienia, Rada Miejska Gminy M. uchwaliła taki statut uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa K. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 sierpnia 2013 r., poz. 4701). Sąd zauważa, że § 19 ust. 6 ww. uchwały statutowej, zatytułowany "Ważność wyborów", stanowi: 1) w ciągu 7 dni od dnia wyborów wyborca może wnieść protest przeciw ważności wyborów, jeżeli dopuszczono się naruszenia przeciwko wyborom albo naruszenia statutu, a naruszenie mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik wyborów; 2) protest wnosi się na piśmie z uzasadnieniem do burmistrza; 3) burmistrz po rozpatrzeniu protestu podejmuje decyzję (podkreślenie Sądu) w sprawie ważności wyborów i informuje wnioskodawcę. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g., decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje burmistrz, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 104 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Ww. przepis ustanawia zatem generalną zasadę działania organów w drodze decyzji administracyjnej, od której wyjątki mogą być ustanowione wyłącznie w drodze przepisów ustawy. Elementy decyzji administracyjnej określa przepis art. 107 K.p.a. Sąd stwierdza, że sprawy dotyczące wyboru sołtysów i rady sołeckiej są niewątpliwie sprawami z zakresu administracji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że - wydane na podstawie § 19 ust. 6 pkt 3 ww. uchwały statutowej oraz zawierające elementy określone w art. 107 K.p.a. - skierowane do strony (w odpowiedzi na jej protest - wniosek) pismo Burmistrza o uznaniu za ważne wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej Sołectwa K., które odbyły się w dniu [...] lutego 2015 r., stanowi decyzję w znaczeniu jurydycznym, nie zaś potocznym, która to decyzja podlega kontroli w trybie odwoławczym, zgodnie z art. 127 K.p.a. W konsekwencji, skoro strona wniosła od niej w ustawowym terminie odwołanie, to bez względu na to, jak organ I instancji (Burmistrz) nazwał podjęte rozstrzygnięcie, rzeczą organu odwoławczego było merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 138 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 78 Konstytucji RP i w art. 15 K.p.a., przewiduje dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. Do uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy nie wystarcza nawet stwierdzenie, że w tej samej sprawie zostały wydane dwie decyzje administracyjne, pierwsza przez organ I instancji, a druga przez organ odwoławczy. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Ogólnie rzecz ujmując, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (decyzji). W sprawie, wydając skarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, SKO całkowicie pozbawiło stronę prawa do dwukrotnego zbadania jej sprawy przez organ administracji, naruszając w ten sposób opisaną powyżej zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co jest niedopuszczalne. Powtórnie rozstrzygając sprawę, SKO rozpozna odwołanie skarżącego przy uwzględnieniu wszystkich poczynionych przez Sąd uwag. Stwierdzając naruszenie ww. przepisów procesowych, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.