III SA/Wr 564/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Anetta Chołuj, Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Przedmiotem skargi K. W. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 17 września 2020 r. nr 470000/71/482846/2020/RDZ-ODW-ZPWWO utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 5 sierpnia 2020 r. nr 470000/71/410567/2020/ZPWWO umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 6 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres maj 2020 r. jako bezprzedmiotowego. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że skarżąca w dniu 6 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczeni społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za marzec-maj 2020 r. (pkt II ppkt 1 wniosku RDZ). Decyzją z 5 sierpnia 2020 r. – wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") - organ umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres maj 2020 r. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu powołał brzmienie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 oraz art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku DRA za okres maj 2020 r. W aktach sprawy przedstawionych ze skargą przez organ znajduje się pismo I. M. (które do organu wpłynęło w dniu 21 sierpnia 2020 r.) dotyczące ww. wniosku skarżącej. W piśmie tym nadawczyni wskazała, że była odpowiedzialna za wysłanie deklaracji strony za maj 2020 r., ale w tym czasie była bardzo chora i nie mogła chodzić. Do pisma dołączyła zaświadczenie lekarskie. Zaskarżoną decyzją organ - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 utrzymał w mocy decyzję z 5 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji powołując się na art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 oraz wynik ponownej weryfikacji konta skarżącej stwierdził, że strona prawidłowe dokumenty rozliczeniowe złożyła w dniu 9 lipca 2020 r., czyli po terminie wynikającym z tego przepisu – co uzasadnia utrzymanie decyzji z 5 sierpnia 2020 r. w mocy. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 17 września 2020 r. W skardze strona wniosła o uchylenie decyzji z 17 września 2020 r. i decyzji ją poprzedzającej zarzucając naruszenie art. 7 i art. 58 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazała, że faktyczne uchybienie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowych było nieznaczne. Za istotne zaś uznała, że działała przez pełnomocnika (osoba prowadząca biuro podatkowe), który w jej imieniu składał do ZUS deklaracje rozliczeniowe. Wedle strony, nie może ona w tym przypadku odpowiadać za uchybienia proceduralne uczynione przez pełnomocnika. Na uchybienie terminu złożenia deklaracji miała też wpływ sytuacja epidemiczna panująca w kraju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 10 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 720/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 20 kwietnia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 1521/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 26 sierpnia 2021 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 564/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja ZUS z dnia 17 września 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja ZUS z dnia 5 sierpnia 2020 r. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sprawa poddana kontroli sądowej dotyczy umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku strony o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, za maj 2020 r. Wedle organu ww. postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem skarżąca nie złożyła w terminie wynikającym z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r. , lecz dopiero w dniu 9 lipca 2020 r. Z kolei skarżąca wskazuje, że uchybienie terminu złożenia deklaracji było nieznaczne, a odpowiedzialność za nie ponosi biuro podatkowe, którego obowiązkiem było terminowe składanie deklaracji w imieniu strony. W odpowiedzi na skargę organ ponownie potwierdził, że deklaracje za maj 2020 r. strona złożyła w dniu 9 lipca 2020 r. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że nie jest w sprawie sporne, że strona zawnioskowała o zwolnienie ze składek na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Wątpliwości dotyczą dotrzymania przez stronę terminu złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. w kontekście ustawowego warunku zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym na dzień rozpoznania wniosku przez organ) . na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do treści art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. W myśl art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ab initio ustawy COVID-19). Z przepisów tych wynika zatem, że wniosek o zwolnienie strona winna złożyć w terminie do 30 czerwca 2020 r., zaś samo zwolnienie z opłacania składek (materialnoprawne warunki zwolnienia są wskazane w art. 31zo w powiązaniu z art. 15zzzh ustawy COVID-19) wymaga przesłania deklaracji rozliczeniowych (lub imiennych raportów miesięcznych) należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. także nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Jest oczywiste, że brak takich deklaracji uniemożliwia organowi ustalenie, m.in. kwoty zwolnienia (art. 31zq ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy COVID-19). Zwolnienie z obowiązku opłacania składki ma również dalsze skutki prawne na gruncie ubezpieczeń (np. art. 31zs ustawy COVID-19). Zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19 obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. W tym zakresie Sąd zauważa, że umorzenie składek reguluje art. 28 u.s.u.s., który jednak został zasadniczo zmodyfikowany ww. art. 31zo ustawy COVID-19. Ustawodawca wykluczył bowiem tzw. "uznanie administracyjne" przy stosowaniu umorzenia składek. Z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 jasno bowiem wynika nakaz zwolnienia z opłacani należności z tytułu składek, gdy zaistnieją warunki takiego zwolnienia. Jednocześnie odesłanie z art. 31zt ustawy COVID-19 do trybu umorzenia składek w u.s.u.s. oznacza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania spełnienia warunków zwolnienia. Nie ma wątpliwości, że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek mają zastosowanie przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a., art. 123 u.s.u.s., art. 31zq ust. 7 i art. 31zt ustawy COVID-19. Proceduralnie wniosek o zwolnienie z opłacania składek w ww. trybie może być rozpatrzony przez ZUS dwojako. W oparciu o art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19 organ informuje płatnika składek o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek, w sytuacji gdy wniosek spełnia warunki udzielenia zwolnienia. W przypadku zaś, gdy warunków nie spełnia - organ wydaje decyzję o odmowie zwolnienia w oparciu o art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w tym przepisie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest elementem procedury uregulowanej w k.p.a. Nie może być wątpliwości, że przy rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek organ związany jest stosowaniem obowiązku informacyjnego, o którym mowa art. 79a k.p.a. Jakkolwiek w przypadku umorzenia składek w trybie art. 28 u.s.u.s. ustawodawca odesłał do stosowania Ordynacji podatkowej, lecz tylko niektórych jej przepisów. Natomiast zarówno art. 123 u.s.u.s. jak i treść art. 31zq ust. 7 i ust. 8 ustawy COVID-19 wskazują, że prowadzenie tego postępowania ma się odbywać w oparciu o przepisy k.p.a. Ponadto, nadzwyczajny tryb reagowania władz publicznych na przebieg pandemii i jej skutki gospodarcze oraz społeczne, a także dynamiczny proces zmian prawa w pełni uzasadnia czuwanie organu nad tym, by cel tych przepisów nie został zniweczony z powodu nieznajomości tego prawa przez wnioskodawców (płatników). ZUS ma więc obowiązek poinformowania strony o brakach i skutkach niedochowania warunków zwolnienia z art. 31zo ustawy COVID-19 przed wydaniem decyzji odmawiającej zwolnienia. Ma także obowiązek uwzględnić stan faktyczny, który zaistniał w sprawie, w tym wywołany powzięciem wiedzy o konieczności dochowania warunków niezbędnych dla uzyskania ww. zwolnienia. Przechodząc do meritum sprawy, to zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a organ uznał, że sprawa wywołana wnioskiem strony o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek jest bezprzedmiotowa z powodu niezłożenia w terminie deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za maj 2020 r. W świetle art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Taką sprawą, co Sąd pośrednio wskazał wyżej, jest uregulowane w art. 31zo ustawy COVID-19, zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Ponadto w orzecznictwie oraz literaturze prawa zwraca się uwagę na różnicę między bezprzedmiotowością postępowania a brakiem przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Organ administracji, stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, art. 105, pkt 8, i orzecznictwo tam przytoczone). W sprawie nie jest sporne, że strona zawnioskowała o zwolnienie ze składek na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Niewątpliwie wniosek ten wszczął postępowanie w sprawie. Został bowiem złożony z dochowaniem terminu wskazanego w ustawie COVID-19 (art. 31zp ust. 1), tj. w dniu 6 kwietnia 2020 r., a zatem przed 30 czerwca 2020 r. Okoliczność, że skarżąca nie złożyła deklaracji rozliczeniowej nie może być rozpatrywana z perspektywy bezprzedmiotowości postępowania. Złożenie deklaracji rozliczeniowych, jak sam organ wskazał w zaskarżonej decyzji, jest warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). To nie jest warunek złożenia wniosku w tym zakresie. A, jak już Sąd wskazał, sprawą jest zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Zadaniem organu była weryfikacja, czy skarżąca spełnia warunki tego zwolnienia. Ewentualne ich niespełnienie – zgodnie z art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 – skutkuje odmową zwolnienia, co następuje w drodze decyzji. Sprawa z wniosku skarżącej zatem niewątpliwie została wszczęta i miała swój przedmiot. Złożenie deklaracji rozliczeniowych stanowi jedną z przesłanek zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID, co organ winien był ocenić rozpatrując wniosek trybie i na zasadach określonych w ustawie COVID-19. W konsekwencji, stwierdzenie (wniosek wynikający z zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej), że skoro skarżąca nie złożył w terminie ustawowym (określonym w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19) deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., to skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania w sprawie zwolnienia, uregulowanego w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz prawa strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Naruszenie to odnosi się zarówno do zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Dodatkowo Sąd zauważa - a potwierdza organ wprost w zaskarżonej decyzji – że skarżąca złożyła deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. w dniu 9 lipca 2020 r., tj. przed wydaniem zarówno pierwszej decyzji w sprawie (5 sierpnia 2020 r.), jak i decyzji zaskarżonej (17 września 2020 r.). Organ winien był ocenić ten fakt w kontekście spełnienia warunków zwolnienia z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 z uwzględnieniem zasady uregulowanej ww. art. 79a k.p.a. i wyżej przez Sąd opisanej. Sąd dostrzega przy tym, że pismo I. M. organ potraktował jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Weryfikacja umocowania tej osoby do działania w sprawie nie mogła być zweryfikowana z uwagi na niekompletność akt. Ponadto za naganne - w kontekście obowiązku organu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. - Sąd ocenia przedstawienie przez organ akt sprawy, które stanowią kserokopie (w tym zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej). Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 5 sierpnia 2020 r. Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy ZUS uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Zadaniem organu będzie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w oparciu o właściwe przepisy ustawy COVID-19. Organ uwzględni przy tym obowiązek dochowania w sprawie opisanych wyżej zasad informacyjnych i kompleksowej ocenie podda wniosek oraz uzupełnienie warunku zwolnienia (okoliczność faktyczną, tj. złożenie deklaracji rozliczeniowej, która w sprawie już zaistniała w kontekście argumentacji strony) dochowując zasad prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 k.p.a), jeśli zajdzie konieczność jej wydania.