III SA/Wr 568/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 01 grudnia 2009r. sprawy ze skargi G. J. Z. na akt M. W. D. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" I. uchyla pismo w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania " Odnowa i rozwój wsi"; II. zasądza od M. W. D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Przedmiotem skargi z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest rozstrzygnięcie z. d. W. R. O. W. U. M. W. D. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013 w zakresie działania "Odnowa i rozwój wsi". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] r., znak [...], złożonym w ramach PROW na lata 2007-2013 G. J. – Z. zwróciła się do U. M. W. D. W. R. O. W. o pomoc finansową w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi", remont budynku [...] w J. - Z.. Uzyskanie powyższych środków finansowych, w opinii składającej wniosek G., przyczyni się do krzewienia kultury wśród jej mieszkańców. Pismem z dnia [...] r. U. M. W. D. W. R. O. W. poinformował pisemnie wnioskującą G. o odmowie przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie przez stronę warunku określonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 38, poz. 220 ze zm. zwanego dalej "rozporządzeniem"), który określa, że realizacja przedmiotowej operacji następuje w miejscowości należącej do: a) Gminy wiejskiej, lub Gminy miejsko – wiejskiej, z wyłączeniem miast liczących powyżej 5 000 mieszkańców, lub c) Gminy miejskiej. Pismem z dnia [...] r. wezwano U. M. W. D. do usunięcia naruszenia prawa. Strona skarżąca wskazała, że swoją "decyzją" U. M. bez uzasadnienia pozbawił G. J. - Z. możliwości udziału w programie. Strona skarżąca wyjaśniła, ze przed wystąpieniem z wnioskiem o dofinansowanie dokładnie sprawdziła, czy spełnia wszystkie wymagania dotyczące wnioskodawców. Strona podkreśliła, że zgodnie z danymi z ewidencji ludności prowadzonej przez G. J. – Z. liczba mieszkańców na dzień [...] r. liczyła [...] osób, nadto strona skarżąca wskazała, że P. K. W. na swoich oficjalnych stronach podaje, że liczba mieszkańców J. – Z. w II kwartale roku [...] r. to [...], czyli powyższe dane wskazują na tendencje spadkową, która utrzymuje się od prawie [...] lat. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wezwania D. W. R. O. W. U. M. W. D. w piśmie z dnia [...] r., stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa i podtrzymuje w całości stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r. Podkreślił, że – jak wynika z § 3 ust. ! pkt 2 lit c pomoc finansowa w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" przyznawana jest na operacje realizowane w miejscowości należącej do Gminy miejskiej, z wyłączeniem miejscowości liczących powyżej 5 000 mieszkańców. Organ stwierdził, że zgodnie z wytycznymi Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przypadku zaświadczenia określającego liczbę mieszkańców miejscowości, w której będzie realizowana operacja, należy podać liczbę mieszkańców zameldowanych na pobyt stały zameldowanych na pobyt stały, według stanu na [...] r. S. W. podkreślił, że jako podmiot wdrażający jest zobligowany do weryfikacji danych wskazywanych przez wnioskodawców we wnioskach o dofinansowanie. Organ wskazał, że wobec nie zamieszczenia na stronie internetowej Głównego Urzędu Statycznego danych dotyczących liczby mieszkańców zameldowanych na pobyt stały na terenie G. M. J. – Z., według stanu na dzień [...] r., uzyskał wymagane informacje z tego Urzędu i na ich podstawie (z pisma otrzymanego z Urzędu Statystycznego z dnia [...] r.) wynikało, że w G. J. –Z. w dniu [...] r. mieszkało [...] osób zameldowanych na pobyt stały) odmówił przyznania pomocy. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem G. J. –Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasadzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że z ustępu 10 części B załączniki dotyczące prowadzonej działalności oraz operacji (SEKCJA OBOWIĄZKOWA) Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 313, 322,323 "Odnowa i rozwój wsi" PROW na lata 2007 – 213 wynika, ze załącznikiem do wniosku jest zaświadczenie wystawione przez Burmistrza określające liczbę mieszkańców miejscowości, w której będzie realizowana operacja, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok złożenia wniosku – oryginał. Strona skarżąca podkreśliła, że w załączeniu do wniosku skarżąca złożyła takie zaświadczenie z dnia [...] r., z którego treści wynika, że według wydruku z dnia [...] r. z prowadzonego przez G. rejestru faktycznego, jakim jest ewidencja ludności, liczba mieszkańców na stale zameldowanych w J. - Z. w dniu [...] r. wynosiła [...] i są to rzeczywiste dane. Strona skarżąca wskazała, że dane z Urzędu Statystycznego mają charakter szacunkowy, ustalany na bazie ostatniego spisu powszechnego przyjętą metoda bilansową, znaczyła, że Urząd Statystyczny zastrzegł, że w piśmie z dnia [...] r., że liczba ludności faktycznie zamieszkałej różni się od liczby ludności zameldowanej na pobyt stały o saldo osób migrujących na pobyt czasowy ponad trzy miesiące. Strona skarżąca wyraźnie wskazała, ze zarówno z zaświadczenia B. z dnia [...] r., jak i z wyjaśnienia z dnia [...] r. i zaświadczenie z dnia [...] r. dotyczyły liczby mieszkańców zameldowanych na pobyt stały w J. Z. według stanu na dzień [...] r., a gminna ewidencja ludności jest jedynym źródłem informacji o dokładnej liczbie mieszkańców co do jednego zameldowania na dany dzień. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął co następuje; Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a"). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniający skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Sąd wskazuje, że jest kompetentny jedynie do oceny legalności zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest oceniając czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego Sąd zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie, zaznaczenie wymaga, że kwestie przyznawania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 213 w zakresie działania "Odnowa i rozwój wsi" mają swoje źródło w stosownych regulacjach podjętych przez Unię Europejską, natomiast w zakresie przepisów krajowych kwestie te określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.. 427 ze zm. zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie "ustawy o wspieraniu") oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 38, poz. 220 ze zm. zwanego w dalszej części uzasadnienia w skrócie "rozporządzeniem"). W rozstrzyganej sprawie przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w przywołanym już w uzasadnieniu wyroku art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotowy akt dotyczy odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi", o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 20 ustawy o wspieraniu zgodnie z którym program (Program Rozwoju Obszarów Wiejskich – dopisek Sądu) jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje między innymi działanie "Odnowa i rozwój wsi". Należy wskazać, że zaskarżony akt wymaga uzasadnienia zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W myśl art. 22 ust. 2 powołanej ustawy, do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy (czyli postępowań w ramach programu "Odnowa i rozwój wsi", zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu – dopisek Sądu) prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników, organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast ustęp 3 art. 22 ustawy o wspieraniu określa sposób załatwienia sprawy. Mianowicie, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania prawa pomocy, podmiot wdrążający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej o odmowie jej przyznania. Na negatywne rozstrzygnięcie zgodnie z art. 22 ust. 4 wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozstrzyganej sprawie strona skarżąca prawidłowo złożyła skargę do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu pomoc finansowa w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, w myśl natomiast ustępu 2 art. 10 ustawy o wspieraniu pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 . Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu pomoc jest przyznawana na operację spełniającą wymagania określone w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanym dalej "Programem" zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celów działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem realizowaną w miejscowości należącej do Gminy miejskiej, z wyłączeniem miejscowości liczących powyżej 5.000 mieszkańców. Jak wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu odmowy przyznania pomocy w odniesieniu do wniosku z dnia [...] r. złożonego przez stronę skarżącą w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" wskazano na niespełnienie przez G. M. J. –Z. warunku zawartego w cytowanym powyżej § 3 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia. Strona skarżąca, co w kontrolowanej sprawie jest niesporne, dołączyła do wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" zgodnie z instrukcją, zaświadczenie wystawione przez B. J. – Z. określające liczbę mieszkańców tej miejscowości, według stanu na dzień [...] r.. Przedmiotowe zaświadczenie wskazywało, że liczba stałych mieszkańców z terenu miasta J. Z. wynosi [...] osób. Natomiast podmiot wdrążający, którym jest S. W. D. reprezentowany przez M. (wykonuje zadania instytucji zarządzającej – Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, jako zadania delegowane zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, w zakresie wdrażania działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy [art. 6 ust.1 pkt 2 ustawy o płatnościach]) na podstawie uzyskanych informacji z Urzędu Statystycznego, zgodnie z którymi liczba mieszkańców G. J. – Z. wynosiła w dniu [...] r. [...] osób, odmówił przyznania wnioskowanej przez G. pomocy. Spór stron w rozstrzyganej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy na podstawie uzyskanych z Urzędu Statystycznego informacji co do liczby stałych mieszkańców G. J.-Z. podmiot wdrażający powinien był odmówić przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie przez stronę skarżącą warunku określonego w § 3 ust. 1 lit c) rozporządzenia. Starając się odpowiedzieć na taj sformułowane pytanie należy wskazać, że legislator w treści przywołanego § 3 ust. 1 lit c) rozporządzenia posłużył się pojęciem mieszkaniec, odwołał się tym samym do administracyjnoprawnego obowiązku zameldowania. W tym miejscu uzasadnienia należy wskazać na treść art. 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), zgodnie z którym osoba zobowiązana do zameldowania na pobyt stały przedstawia organowi Gminy właściwemu ze względu na nowe miejsce jej pobytu stałego zaświadczenie o wymeldowaniu się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zgłasza swoje dane osobowe. W myśl art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie Gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Natomiast §2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie trybu przekazywania danych pomiędzy organami prowadzącymi ewidencję ludności oraz powiadamiania o nadaniu numeru PESEL (Dz. U. Nr 236, poz. 1996) stanowi, że ewidencja ludności jest prowadzona przez organy Gminy – w systemie informatycznym albo w systemie kartotecznym – w formie gminnych zbiorów meldunkowych. Zgodnie z ustawą z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.) Urząd Statystyczny prowadzi bilans ludności faktycznie zamieszkałej dla podstawowych jednostek podziału administracyjnego kraju. Podstawą dla bilansu jest liczba ludności faktycznie zamieszkałej ustalona na podstawie wyników Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań przeprowadzonego zgodnie z ustawą o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań (Dz. U. z 2000 r. Nr 1 poz.1 ze zm.). Sporządzenie bilansów ludności dla okresów międzyspisowych zakłada przyjęcie wyników ostatniego spisu powszechnego za bazę wyjściową dla Gminy, następnie naliczanie danych metoda bilansową , natomiast ujmowane w bilansie ludności dane z ruchu naturalnego pochodzą między innymi z biur ewidencji ludności z poszczególnych gmin kraju. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje należy wskazać, że Urząd Statystyczny ustalając liczbę ludności w danej gminie opiera się na ewidencji ludności prowadzonej przez tę Gminę. Zdaniem Sądu gminne zbiory meldunkowe są więc zdecydowanie bardziej właściwe dla ustalenia stałej liczby mieszkańców niż dane, którymi dysponują urzędy statystyczne. Policzalność osób zameldowanych na pobyt stały jest kwestią obiektywną, która podlega w prosty sposób sprawdzeniu. W rozpatrywanej sprawie podmiot wdrążający takiej weryfikacji jednak nie przeprowadził. Za podstawę odmowy przyznania pomocy finansowej G. J. – Z. organ przyjął dane z Urzędu Statystycznego i nie odniósł ich w żaden sposób do danych wynikających z ewidencji prowadzonej przez G. J. –., nie wyjaśnił dlaczego odmówił wiarygodności danym zawartym w zaświadczeniu B. J.- Z. i dlaczego oparł się na danym z urzędu statystycznego. Dlatego przy ponownym sprawdzeniu spornych okoliczności organ przeprowadzi weryfikację zgodności liczby wskazanej w zaświadczeniu B. G. J.-Z. ze stanem rzeczywistym wynikającym z ewidencji meldunkowej prowadzonej przez tą G.. Należy również wskazać, że wytyczne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stanowią zgodnie z Konstytucją RP (art.87) źródła powszechnie obowiązującego prawa i jako takie nie powinny mieć bezpośredniego wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Wobec niewyjaśnienia przez podmiot wdrążający okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy doszło do naruszenia § 3 ust. 1 lit c) rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 146 §1 p.p.s.a orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 p.p.s.a. Podstawę do orzeczenia kosztów stanowią natomiast przepisy art. 199, art. 200 oraz 205 przywołanego aktu.