III SA/Wr 576/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wydziału Dróg Komunikacji i Transportu Publicznego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa z dnia [...]. Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. S K O we W po rozpatrzeniu odwołania od decyzji D W D , K i T P w U M W D z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie cofnięcia firmie [...] (obecnie...) Spółka z o.o. w W zezwolenia z dnia [...] r. Nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej W - S Z – Ś – Ś decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowe postępowanie w sprawie. Mianowicie dnia [...] r. Spółce [...] wydano zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W - S Z - Ś - Ś . Do zezwolenia załączono rozkład jazdy obejmujący kursy na tej trasie, godziny odjazdów oraz przystanki, na których mogły się zatrzymywać pojazdy należące do Spółki, a także liczbę i klasę pojazdów. Po doniesieniach o naruszaniu warunków zezwolenia przez Spółkę, M W D zwrócił się do D W I T D we W o przeprowadzenie kontroli. Dwukrotne kontrole wykazały naruszenie warunków zezwolenia polegające na zatrzymywaniu się pojazdów Spółki na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy, opóźnieniach w czasie przejazdu oraz braku w pojeździe wypisu z zezwolenia. Wydano zatem decyzje nakładające na Spółkę kary pieniężne. W postępowaniu odwoławczym utrzymano je w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Spółki na decyzje II instancji. W I T D (WITD) wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o cofnięcie posiadanych przez Spółkę zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób. W uzasadnieniu powołał się na wyniki kontroli przeprowadzonych w dniach[...] . oraz w dniach [...] w wyniku których nałożono na Spółkę kary administracyjne. Według WITD Spółka podczas wykonywania przewozów pasażerskich systematyczne naruszała art. 18b ustawy o transporcie drogowym. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] cofnął Spółce zezwolenie [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Spółka odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podkreśliła, że od uzyskania zezwolenia podmioty konkurencyjne podjęły działania przedstawiające negatywnie działalność Spółki, a wyjaśnienia Spółki pomijano. Spółka troszczy się o pasażerów niepełnosprawnych. Służy temu jej niskopodłogowy tabor. Spółka przyznała, że jej pojazdy zatrzymywały się na przystankach nieuwzględnionych w rozkładzie jazdy na skutek próśb osób niepełnosprawnych. Spółka kilkakrotnie starała się pro publico bono o dodanie nowych przystanków do rozkładu jazdy. Zezwolenia takiego nie otrzymała. Jej zdaniem czyny podyktowane interesem społecznym nie mogą być uznane za naruszające prawo. W zaskarżonej decyzji pominięto stanowisko Spółki wyrażone w piśmie z [...] r., złożonym po zapoznaniu się przedstawicieli Spółki z materiałem dowodowym sprawy. Stanowi to naruszenie procedury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że Spółka [...] zmieniła nazwę firmy na [...] oraz siedzibę i skład zarządu. Odnotowano to dnia [...] r. w K R S pod numerem[...] . Organ II instancji stwierdził, że decyzją z [...] wydano Spółce zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób. Powołując się na zasady wykonywania przewozów regulowane przez art. 18b ust. 1 tej ustawy, organ II Instancji stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy wynika wielokrotne naruszanie przez Spółkę tych zasad i zakazów. Mianowicie dnia [...] r. W I T D stwierdził zatrzymanie się autobusu Spółki i wymianę pasażerów na pięciu przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy. Spowodowało to opóźnienie odjazdów z wyznaczonych przystanków (protokół kontroli nr[...] ). Dnia [...] r. inspektor WITD stwierdził pięciokrotne zatrzymywanie się autobusu Spółki na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy (protokół nr[...]). Z kolei Z D i K w trakcie kontroli z dnia [...] r. (pismo...) stwierdził, że pojazdy Spółki obsługujące linię komunikacyjną Nr [...] bis zatrzymywały się na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy oraz w miejscach niebędących przystankami. Inne naruszenia warunków zezwolenia opisał W I T D we wniosku o cofnięcie zezwolenia. Przykłady takie są też powoływane w pismach firm konkurencyjnych kierowanych do U M Biorąc to pod uwagę organ II instancji stwierdził, że te zdarzenia świadczą o naruszeniu zasad wykonywania przewozów określonych w powołanych przepisach art. 18b ust. 1 pkt 3 i pkt 7, a także zakazów z art. 18b ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy o transporcie drogowym. Organ stwierdził, że Spółka nie neguje naruszania warunków zezwolenia oraz podkreśla, że zatrzymywanie się autobusów na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy miały miejsce na skutek próśb pasażerów, w szczególności niepełnosprawnych. Według organu II instancji bezsporność naruszenia warunków zezwolenia czyni jednak zasadnym zastosowanie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, według którego zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Organ podkreślił, że przepisem tym ustawodawca nakazuje cofnąć zezwolenie w przypadku naruszenia lub zmiany warunków zezwolenia. Przepis ten nie daje organowi orzekającemu możliwości wartościowania przyczyn, które do tego doprowadziły. Nie pozwala zatem na ocenę motywów, którymi kierowała się Spółka, dopuszczając do zatrzymywania się należących do niej pojazdów na przystankach nieujętych w rozkładzie jazdy. Nieskuteczne starania o zwiększenie liczby przystanków także nie mogą mieć wpływu na zmianę decyzji o cofnięciu zezwolenia. Znaczenie ma to, że mimo nieuzyskania zezwolenia na zwiększenie liczby przystanków, Spółka postępowała samowolnie, niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Naruszała zatem warunki zezwolenia mimo nakładanych dyscyplinujących kar administracyjnych. Organ II instancji rozpatrzył zarzut naruszenia przepisów proceduralnych w związku z przemilczeniem przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska przedstawionego przez Spółkę co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w piśmie złożonym w organie I instancji w dniu [...] Organ II instancji stwierdził, że w piśmie tym nie zgłoszono wniosków dowodowych, lecz kolejny raz opisano sytuację Spółki, dbałość o pasażerów, zamierzenia na przyszłość i trudności z ich realizacją, spowodowane głównie działaniami nieuczciwej konkurencji. Organ II instancji przyznał, że w zasadzie organ I instancji winien był w treści uzasadnienia decyzji odnieść się do stanowiska Spółki przedstawionego w tym piśmie. Jednakże wobec treści tego pisma, nie wnoszącego do sprawy nowych okoliczności mających znaczenie dla merytorycznego załatwienia sprawy, organ II Instancji uznał, że waga tego uchybienia nie jest na tyle znacząca, by wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji w ponownie przeprowadzanym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji utrzymał w mocy decyzję I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, bądź stwierdzenie niezgodności z prawem obydwu decyzji. Spółka zarzuciła decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; w szczególności art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), przez przyjęcie, że zachodzą przesłanki bezwzględnego cofnięcia Spółce wymienionego w skardze zezwolenia; naruszenie przepisów procesowych, to znaczy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że naruszenia uzasadniają zastosowanie wobec Spółki art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym; nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, że art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nakazuje cofnąć zezwolenie w przypadku naruszenia lub zmiany warunków zezwolenia. Według Spółki należało rozważyć, czy wobec uchybień w wykonywaniu przewozów zasadne było zastosowanie tak radykalnego środka prawnego, jakim jest cofnięcie zezwolenia, czy też należało poprzestać na innych środkach. Chodzi głównie o zastosowanie wezwania do usunięcia stwierdzonych uchybień w trybie art. 90 ustawy lub kary pieniężnej z art. 94 ustawy. Spółka przyznała, że wykładnia językowa (literalna) przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy zobowiązuje organ do cofnięcia zezwolenia w razie jakiegokolwiek naruszenia warunków, na jakich zostało ono wydane oraz określonych w zezwoleniu. Oznaczałoby to jednak, że w przypadku najdrobniejszego, także nieumyślnego naruszenia warunków zezwolenie musiałoby być cofnięte. Wprawdzie językowe znaczenie tekstu prawnego ma pierwszeństwo, ale zdaniem Spółki od takiej wykładni wolno odstąpić, gdy konsekwencje wynikające z tej wykładni są absurdalne z punktu widzenia społecznego, nie dają się pogodzić z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Spółki należy zastosować wykładnię celowościową i systemową przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy oraz kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego i ukształtowaną w prawie europejskim zasadą proporcjonalności, zgodnie z którą "podjęta ingerencja nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do realizacji celu" (G. Łaszczycka, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003 r., s. 84-89). Według Spółki takie wnioski potwierdza wykładnia systemowa przepisów ustawy o transporcie drogowym. Mianowicie w przepisie art. 24 ust. 4 określono inne przypadki, w których cofa się zezwolenie (pkt. 1 i pkt 4), dotyczące istotnych nieprawidłowości w działalności przewoźnika. Cofnięcie licencji ma miejsce, gdy przedsiębiorca utracił atrybut przewoźnika. Wtedy logiczne jest odebranie mu zezwolenia na wykonywanie przewozów. Cofnięcie licencji dopuszczalne jest także w razie poważniejszych, rażących uchybień w działalności przewoźnika na skutek okoliczności zależnych od niego (art. 15 ust. 1 ustawy). W przypadkach innych naruszeń licencja może być cofnięta, niekiedy z uprzednim pisemnym ostrzeżeniem (art. 15 ust. 1-3 ustawy). Niezależnie od tego treść art. 90 oraz art. 92 ustawy pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca wyposażył organy administracji w instrumenty prawne pozwalające na rozważenie, czy stosować art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy. Przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej oraz zasady proporcjonalności, zgodnie z którą należy stosować jedynie środki niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu, według Spółki, przepis art. 24 ust. 4 pkt 2 ma zastosowanie jedynie w sytuacji naruszenia warunków zezwolenia wymagającego natychmiastowego cofnięcia zezwolenia dla zapewnienia prawidłowego wykonywania przewozów. Zastosowania tak radykalnego środka, jak cofnięcie zezwolenia w przypadku naruszenia warunków zezwolenia, powinno być więc rozważone i uzasadnione w decyzji, gdyż zasadność wyboru środka podlega kontroli. Zdaniem Spółki nie może więc być uznana za prawidłową i pozostawiona w obrocie prawnym zaskarżona decyzja. Wykładnia przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 przez organ odwoławczy jest bowiem błędna, a przepis zastosowany niewłaściwie. Organ nie rozważył i nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji zasadności zastosowania wobec Spółki tak drastycznego środka. Powyższy pogląd znajduje poparcie w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26.01.2006 r., sygn. akt II SA /Sz 242705 ZNSA 2006 /4-5/122 ). Spółka podniosła, że jej stanowisko zawarte w piśmie z 13 listopada 2006 r. wraz z załączonym pismem z dnia [...] r. Pełnomocnika ds. O N było wbrew poglądowi organu II instancji istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wynikało z niego, że Spółka jako jedyny przewoźnik na opisanej trasie dysponuje specjalistycznym transportem dla przewozu osób niepełnosprawnych. Spółka podkreśliła, że zatrzymywanie się na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy miało miejsce na prośbę pasażerów niepełnosprawnych, a więc na skutek okoliczności niezależnych od przewoźnika, który kierował się w tych sytuacjach pobudkami wyłącznie humanitarnymi. Spółka zarzuciła, że organ II instancji pominął przy rozstrzyganiu sprawy również istotny fakt zmian w umowie Spółki, który nastąpił dnia [...] r. Należy wziąć pod uwagę, że ostatnią karę pieniężną wymierzono Spółce dnia [...] r. Nowi udziałowcy i zarząd spółki nie mieli dostatecznego czasu na wyeliminowanie nieprawidłowości. Organ nie uwzględnił też deklaracji zarządu Spółki o zamiarze eliminacji naruszeń. Dla rozstrzygnięcia sprawy jest też ważne, że Spółki nigdy nie wezwano do usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych uchybień. Natychmiast po doniesieniach firm konkurencyjnych stosowano wobec Spółki kary pieniężne. Organ II instancji nie uwzględnił także tego, że cofnięcie zezwolenia wyeliminuje Spółkę z rynku i doprowadzi do jej bankructwa. Życie osób niepełnosprawnych stanie się więc jeszcze trudniejsze, przy ogólnym braku środków i rozwiązań technicznych dla ich potrzeb. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we W wyrokiem z dnia [...] r. ( sygn. akt III SA/Wr ...) oddalił skargę, podzielając generalnie argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W rezultacie uznał, że przedstawione działania spółki wyczerpują dyspozycję art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, według którego zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Odnośnie zarzutów spółki dotyczących wykładni art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz o konieczności zastosowania łagodniejszych środków w postaci wezwania do usunięcia stwierdzonych uchybień w trybie art. 90 ustawy lub kary pieniężnej z art. 94 ustawy przed cofnięciem zezwolenia. Sąd I instancji wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie miało miejsce długotrwałe naruszanie przez Spółkę prawa, wyczerpujące dyspozycję powołanego przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 oraz uzasadniające jego zastosowanie. Nadto, zdaniem Sądu orzekającego, przed podjęciem decyzji z dnia [...] r. organ I instancji doręczył Spółce pismo z dnia [...] r. wzywające do przestrzegania warunków, na jakich zostało udzielone zezwolenie i określonych w zezwoleniu pod rygorem wszczęcia postępowania w sprawie jego cofnięcia. Ponadto podobne pisma były wcześniej doręczane Spółce, a mianowicie dnia [...] r. Spełniły one według Sądu wymogi wezwania do usunięcia uchybień określonego w art. 90 pkt 2 ustawy. Wskutek wniesionej przez stronę skarżącą skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, rozumianego jako wadliwa interpretacja art. 24 ust. 4 p. 2 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 90 tej ustawy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do dyspozycji art. 190 u.p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2008 r. (II GSK 312/08), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż WSA niesłusznie uznał, że skierowanie do Spółki jakichkolwiek pism wytykających uchybienia spełnia wymogi art. 90 ustawy o transporcie drogowym i w efekcie pozwala na zastosowanie art. 24 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że literalnego brzmienia art. 90 ustawy o transporcie drogowym, z użycia przez ustawodawcę kategorycznego sformułowania "organ wzywa" wynika, że dokonanie wezwania i udzielenie terminu na usunięcie uchybień jest obowiązkiem organu przed cofnięciem zezwolenia, a nie tylko możliwym do wyboru sposobem działania. Tak więc prawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 90 tej ustawy wymaga, aby organ po upływie udzielonego terminu sprawdził czy uchybienia zostały usunięte i dopiero w sytuacji kiedy ponowna kontrola wykaże, że przedsiębiorca nadal narusza warunki zezwolenia, organ je cofnie. W konkluzji zaś swych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skuteczność zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przez WSA prawa materialnego, a także aprobując pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 4 marca 2005 r. (OSK 1086/04 Lex 186877), zalecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważyć czy spełnione zostały przesłanki z treści art. 90 ustawy o transporcie drogowym to jest wezwania przedsiębiorcy do usunięcia uchybień przed cofnięciem zezwolenia na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. W kontekście tak sformułowanego zalecenia Sądu kasacyjnego należy podkreślić, iż dotychczasowe działania organów obu instancji w toku prowadzonego postępowania nie prowadziły ustaleń w zakresie zastosowania wobec spółki przy procedurze cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w transporcie krajowym wymogów wynikających z treści art. 90 ustawy transportowej. W tej sytuacji merytoryczne rozstrzygnięcie byłoby przedwczesne bez poczynienia tych ustaleń. Ponadto z uwagi na ochronę interesu strony postępowania zasadnym jest uchylenie, na podstawie art. 135 u.p.p.s.a., decyzji obu intancji, w celu umożliwienia spółce ochrony jej praw w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Powyższe (przy kierunku rozumowania NSA zawartym w wyroku kasacyjnym) obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do uchylenia decyzji organów administracji publicznej obu instancji. Według bowiem art. 133 § 1 u.p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, czyli – inaczej ujmując – orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku postępowania przed tymi organami, nie czyni więc własnych ustaleń co do stanu faktycznego (z wyjątkami określonymi w art. 106 § 3 i § 4, art. 54 § 2 u.p.p.s.a.), nie rozstrzyga sprawy merytorycznie w zastępstwie organu, lecz dokonuje jedynie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej. W tej sytuacji merytoryczne rozstrzygnięcie byłoby przedwczesne Z tych względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) u.p.p.s.a. oraz art. 190 zdanie pierwsze i art. 152 tej ustawy – orzeczono jak w punktach I i III sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 w związku z art. 205 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. oraz § 6 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).