III SA/Wr 58/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem, po rozpatrzeniu zażalenia A. W. (zwanego dalej skarżącym) od postanowienia z dnia [...] r. nr [...], wydanego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., odmawiającego przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2011 - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] roku do Biura Powiatowego ARiMR w T. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności bezpośredniej i rolnośrodowiskowej na rok 2011. Strona świadoma niekompletności wniosku wraz z nim przesłała pisemną informację, że brakujące załączniki graficzne dostarczy osobiście w ciągu kilku dni. Ponieważ zgodnie ze swoim pismem strona nie dostarczyła wymaganych załączników, a ponadto podczas obsługi sprawy na etapie kontroli kompletności stwierdzono inne braki we wniosku, do strony w dniu [...] r. wystosowano wezwanie do usunięcia braków formalnych we wniosku. Wezwanie zostało wysłane listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru adres wnioskodawcy. Do Biura Powiatowego ARiMR w T. wpłynął zwrot tej przesyłki pocztowej z adnotacją na kopercie o pierwszym awizowaniu przesyłki w dniu [...] r. i drugim – w dniu [...] r. Na przesyłce zamieszczono także pieczęć informującą o zwrocie listu ze względu na jego nie podjęcie w terminie. W tym przypadku nastąpiła tzw. fikcja prawna doręczenia, tj. pismo zostało doręczone w rozumieniu art. 44 k.p.a. W związku z tym, w dniu [...] wystosowano do strony pisma o pozostawieniu wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia bezpośredniego i płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011 bez rozpatrzenia. Przedmiotowe pisma zostały doręczone skarżącemu w dniu [...] r. W dniu [...] r. skarżący złożył prośbę o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, jednocześnie nie dopełnił jednak czynności, do której był wzywany. W podaniu wskazano, iż nie mógł stawić się w Biurze Powiatowym ARiMR w terminie, bowiem w tym czasie przebywał u siostry pod Poznaniem i pomagał w budowie chlewni, sądził, że awizowana przesyłka dotyczy postępowania przed innym organem i uważał, że skoro nie otrzymał wezwania to jeszcze je dostanie lub zostanie wezwany telefonicznie. W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego w T. wydał dnia [...] r. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku, uznając, że strona nie uprawdopodobniła, iż nie ponosi winy za uchybienie terminu. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, ponawiając argumenty zawarte we wniosku o przywrócenie terminu. Organ drugiej instancji, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do stanu faktycznego - na tle przesłanek prawnych niezbędnych do przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a., które to przesłanki szczegółowo omówił - stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie oraz nie wykazał, iż niedochowanie terminu było przez niego niezawinione. Skarżący nie określił kiedy wrócił z wyjazdu, jednakże w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wskazał, iż awiza wyciągnął ze skrzynki ok. [...] r., ale nie wiedział kto był nadawcą awizowanych przesyłek. Organ zwrócił uwagę, że postępowanie w przedmiocie płatności zostało zainicjowane przez samego skarżącego na skutek wniosku złożonego przez niego w dniu [...] r. Strona miała zatem świadomość toczącego się postępowania i w związku z tym mogła i powinna liczyć się z możliwością skierowania do niej przez organ administracji jakiejkolwiek korespondencji w toczącej się sprawie, która będzie wymagała jej odpowiedzi w zakreślonym terminie. Prawdopodobieństwo otrzymania takiej korespondencji było stosunkowo duże, skoro wniosek był niekompletny, a strona miała tego świadomość. W konsekwencji, skarżący planując dłuższy wyjazd, powinien był dla ochrony swoich interesów w toczącym się postępowaniu ustanowić pełnomocnika, względnie pełnomocnika do doręczeń. Strona przynamniej powinna powiadomić organ prowadzący postępowanie o planowanej nieobecności i wskazać adres do doręczeń. Tymczasem z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący podjął jakąkolwiek z powyżej wskazanych czynności, która umożliwiłaby organowi administracji skuteczne doręczenie skarżącemu kierowanej do niego korespondencji podczas jego nieobecności w miejscu zamieszkania. Powyższe świadczy zatem o niedochowaniu należytej staranności przez stronę w niniejszej sprawie i tym samym wyklucza brak winy w uchybieniu terminowi. Dalej organ argumentował, że skoro bezpośrednio po powrocie z wyjazdu skarżący zastał awiza, a jednocześnie nie mógł już odebrać przesyłki z powodu jej odesłania do nadawcy, co nastąpiło w dniu [...] r. - jak wynika ze stempla pocztowego, to mając świadomość toczącego się postępowania w sprawie płatności, które przecież sam zainicjował, mógł przynajmniej zasięgnąć informacji - chociażby telefonicznej, czy awizowana przesyłka nie pochodziła od organu prowadzącego to postępowanie, co umożliwiłoby mu podjęcie dalszych czynności, w szczególności zapoznanie się z wezwaniem znajdującym się w aktach sprawy i uzupełnienie braków wniosku o płatności. Gdyby tego rodzaju czynności były podjęte bezpośrednio po powzięciu informacji o awizach, co jak wskazała strona nastąpiło ok. dnia [...] r., to biorąc pod uwagę, że doręczenie zostało uznane zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. za skuteczne w dniu [...] r., to istniało prawdopodobieństwo, że producent rolny miałby nawet możliwość dochowania terminu do uzupełnienia braków formalnych, który upłynął w dniu [...] r. W przypadku zaś ewentualnego przekroczenia tego terminu, podjęcie jednak wyżej opisanych działań niewątpliwie przemawiałoby za brakiem winy skarżącego w uchybieniu terminowi. Natomiast brak jakichkolwiek czynności tego rodzaju po stronie skarżącego i podjęcie działania dopiero po otrzymaniu pisma o pozostawieniu wniosku o płatności bez rozpoznania tj. dopiero [...] r. świadczy o niedochowaniu należytej staranności w okolicznościach niniejszej sprawy i wyklucza przywrócenie uchybionego terminu, tym bardziej, iż strona już składając wniosek była świadoma, iż zawiera on braki. Powyższą wypowiedź organ poparł dodatkowo motywami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu - z dnia 14.07.2011 r., sygn. akt III SA/Po 357/11. Następnie podkreślił, że strona nie spełniła także kolejnej przesłanki do przywrócenia terminu, a mianowicie nie dopełniła wraz z wniesieniem prośby o przywróceniu terminu czynności, dla której ustanowiony był 7-dniowy termin. Wprawdzie strona wskazała, w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] r., iż nie wiedziała, że wraz z wnioskiem ma złożyć odpowiednie dokumenty, bowiem logiczne było dla niej, iż wpierw powinna zwrócić się z prośbą o przywrócenie terminu, a dopiero po uzyskaniu zgody uzupełnić braki, jednakże nie uczyniła tego nawet jednocześnie ze złożonym zażaleniem. Skoro zatem skarżący nie był świadomy brzmienia art. 58 k.p.a. i nie został w tym zakresie odpowiednio pouczony podczas składania wniosku o przywrócenie terminu, a dowiedział się o takim wymogu dopiero z treści postanowienia Kierownika BP ARiMR w T., to dbając o swoje interesy winien uzupełnić braki wskazane w wezwaniu z dnia [...] r., jednocześnie ze składanym środkiem zaskarżenia. Tym bardziej, że jak strona oświadczyła, w dniu sporządzania zażalenia odnalazła załączniki graficzne, do złożenia których została wezwana. Wszakże braki jakie organ I instancji wykrył we wniosku, nie dotyczyły jedynie załączników graficznych, ale także braku części wniosku odnoszącej się do programu rolnośrodowiskowego, którego również rolnik nie usunął. Ponadto, poza wskazanymi przez stronę przyczynami nie złożenia załączników graficznych, rolnik może w każdym momencie zwrócić się do kierownika biura powiatowego Agencji o wydanie takich dokumentów. Procedura ta została przewidziana właśnie dla przypadków niemożności złożenia przez rolnika załączników z różnych przyczyn. Producent rolny nie zgłosił Kierownikowi BP ARiMR w T. swojego problemu z załącznikami graficznymi - tj. ich zaginięcia wskutek kradzieży samochodu, w którym się znajdowały, co umożliwiłoby pouczenie go o możliwości uzyskania duplikatów załączników na wniosek rolnika. Reasumując organ stwierdził, że nawet uznając, że strona dochowała terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu przyjmując, że dniem ustania przyczyny jest data w której dowiedziała się, iż jemu uchybiła (data doręczenia pism o pozostawieniu wniosków bez rozpatrzenia), to okoliczności powołane przez skarżącego w niniejszej sprawie nie stanowią wyjątkowych i nagłych okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu dochowanie uchybionego terminu i nie świadczą o dochowaniu przez skarżącego należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw, co pozwoliłoby organom administracji na przywrócenie terminu. W końcowym fragmencie uzasadnienia organ drugiej instancji zaznaczył, że w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zostały ustanowione przesłanki przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej, które muszą być spełnione łącznie. W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie – domagając się jego uchylenia – skarżący opisał okoliczności faktyczne, akcentując, że gdy wrócił do miejsca zamieszkania w dniu [...] r. i zapoznał się z zawiadomieniami o nadejściu nieodebranej przesyłki, był przekonany, że organ wyśle ją ponownie lub powiadomi telefonicznie, gdyż taka była praktyka organów w poprzednich latach, nadto sądził, że przesyłka pochodziła od innego niż Agencja organu i dotyczyła upomnienia do zapłaty wystosowanego przez spółkę wodną. Zarzucił, że jest traktowany przedmiotowo przez biurokratyczny urząd Agencji i wskutek zaskarżonego orzeczenia zostanie pozbawiony znaczących dopłat do ekologicznego gospodarstwa rolnego, które prowadzi. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest zbadanie legalności ostatecznego w administracyjnym toku instancji postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności za rok 2011. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z lektury akt sprawy oraz ustalonego niewadliwie przez organy stanu faktycznego wynika, że miało miejsce skuteczne doręczenie przedmiotowego wezwania organu pierwszej instancji w trybie zastępczym, z tak zwanym "domniemaniem doręczenia", unormowane w art. 44 k.p.a. Jak stanowi powołany przepis - "§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy." Przesłanki określone w tym przepisie zostały w sprawie spełnione i ewidentnie wynikają z adnotacji doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki oraz urzędu Poczty Polskiej na kopercie. Niewątpliwie, co skarżący potwierdza, doręczający nie zastał go w miejscu zamieszkania (art. 42) i nie zastał również pełnoletniego domownika skarżącego, jego sąsiada lub dozorcy, które to osoby podjęłyby się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Przesyłkę dwukrotnie awizowano, każdorazowo na okres 7 dni, pozostawiając stosowne zawiadomienia w skrzynce pocztowej skarżącego, zgodnie z normą § 2 i § 3 art. 44. Tym samym, skoro ziściły się wszystkie opisane przesłanki dla przyjęcia skuteczności doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych, a skarżący w zakreślonym w wezwaniu terminie nie dopełnił wymagalnych formalności, to trzeba przyznać, że doszło do uchybienia terminu do dokonania tej czynności procesowej. Na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Według § 2 - prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W doktrynie podkreśla się, że w kwestii oceny braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy nawet przy dochowaniu należytej staranności, nie można było usunąć przeszkody do dokonania czynności. Inaczej mówiąc, gdy wykazane zostanie, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. E. Iserzon, J. Staraniek "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, wyd. IV, W-wa 1980, str. 136). Kryterium braku winy, jako niezbędna przesłanka uznania za zasadny wniosku o przywrócenie terminu wiąże się zatem z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności. W skardze oraz w toku postępowania skarżący argumentował, że nie odebrał w terminie wezwania do usunięcia braków albowiem w tym czasie przebywał poza swym miejscem zamieszkania, nadto przypuszczał, że odebrane po powrocie awizowana przesyłka dotyczyła upomnienia skierowanego ze spółki wodnej, poza tym spodziewał się w niniejszej sprawie kolejnego wezwania Agencji – na piśmie lub telefonicznego. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy, słusznie organ przyjął, że skarżący nie uprawdopodobnił, że dochował należytej staranności, a dopełnienie czynności usunięcia braków w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Nie sposób dopatrzyć się w sprawie zaistnienia obiektywnych przeszkód w uchybieniu terminu, które zgodnie z unormowaniami § 1 art. 58 k.p.a. uzasadniałyby przywrócenie terminu . W konsekwencji zasadnie organ przyjął, że nie zachodzi w omawianym przypadku sytuacja braku zawinienia. Wypada zwłaszcza podkreślić, jak trafnie zauważył organ, że skarżący miał pełną świadomość niekompletności złożonego w dniu [...] r. wniosku i jego braków formalnych – już od początku trwającego postępowania, o czym świadczy jednoznacznie treść dołączonego do wniosku o przyznanie płatności pisma skarżącego z tego samego dnia, w którym informował organ pierwszej instancji, że brakujące załączniki dostarczy w ciągu kilku dni. W tej sytuacji powinien był brać pod uwagę, że w razie nieuzupełnienia braków będzie do tego wezwany przez organ - na piśmie, a nie telefonicznie, gdyż generalnie obowiązuje zasada pisemności postępowania, które winno się toczyć bez zbędnej zwłoki a organy administracji publicznej zobligowane są do dochowania terminów do załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) Według art.14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być wówczas utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (§ 2). Jakkolwiek art. 55 § 1 dopuszcza dokonywanie wezwań telefonicznie ale wyłącznie w sprawach niecierpiących zwłoki. Taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący nie zgłaszał organowi swej nieobecności podczas toczącego się z jego inicjatywy postępowania i nie podał innego adresu do odbioru korespondencji, nie ustanowił także pełnomocnika do doręczeń. Prawidłowo zatem organ skierował pisemne wezwanie w trybie art. 50 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. - na adres zamieszkania skarżącego, przez niego podany. Prawidłowo także uznał, że sam fakt pobytu skarżącego poza miejscem zamieszkania nie stanowi przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności sprawy przesłanki usprawiedliwiającej brak winy skarżącego w uchybieniu terminu. W szczególności chodzi o to, że skarżący podał, iż zawiadomienia (awiza) odebrał ze swej skrzynki pocztowej w dniu [...]r., gdy tymczasem wniosek o przywrócenie terminu wystosował dopiero [...]r. po otrzymaniu powiadomienia organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Nadto wyjaśnienia skarżącego o przypuszczeniach jakoby przedmiotowe zawiadomienia (awiza) odebrane [...] r. mogły dotyczyć aktów czy czynności innych organów nie mogą w żadnym razie świadczyć o dołożeniu należytej staranności skoro posiadał niezaprzeczalną wiedzę o toczącym się (z własnej inicjatywy) także postępowaniu w sprawie przedmiotowych płatności oraz o brakach formalnych złożonego wniosku w tej materii. Nie wskazał na powody, z racji których przez cały ten okres od [...] do [...] r. nie skontaktował się telefonicznie z Biurem Powiatowym ARiMR by ustalić, czy organ ten nie kierował korespondencji na jego adres. Nie znajdują również usprawiedliwienia – jako formułowane bez podstawy prawnej – oczekiwania wobec organu by ten wykonywał powtórnie te same, prawidłowo uprzednio przeprowadzone czynności procesowe wobec stron postępowania. Nie można podzielić przekonania wyrażonego w skardze, że organ uniemożliwił uzupełnienie wniosku także i w tym kontekście, że skarżący sam deklarował w dacie składania wniosku o przyznanie płatności, iż braki te usunie w ciągu kilku dni. W skardze nie wskazano na żadne okoliczności, które mogłyby zostać uznane za mające charakter wyjątkowych, nie do przezwyciężenia w dotrzymaniu terminu zakreślonego w wezwaniu organu i które przyczyniły się do tego rodzaju zwłoki aż do [...] r. Jak wyżej wspomniano, do niezbędnych przesłanek przywrócenia uchybionego terminu – oprócz uprawdopodobnienia braku winy – należy także dokonanie czynności procesowej, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.), czyli w tym wypadku usunięcie wszystkich braków wniosku o przyznanie płatności. Omawianej przesłanki ustawowej skarżący nie spełnił. Abstrahując bowiem od treści wskazanego przepisu, który stanowi, że dopełnienie tej czynności ma nastąpić wraz ze złożoną prośbą o przywrócenie terminu trzeba zauważyć, że skarżący wszakże nie uczynił tego nawet w postępowaniu zażaleniowym, mimo powołania się na tę okoliczność w treści postanowienia organu pierwszej instancji. Bezzasadny jest zarzut skargi o przedmiotowym traktowaniu strony postępowania jeśli zważyć na niewątpliwy brak aktywności strony skarżącej. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji naruszenia reguł postępowania, w tym art. 9 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skargę jako bezzasadną należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 120 ze zm.).