III SA/Wr 581/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska, , , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizacje zjazdu indywidualnego postanawia: odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta L. odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. G.do istniejącego budynku mieszkalnego. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli K. i Marian P.Opisaną w osnowie niniejszego postanowienia decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta L. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta L. – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Organ drugiej instancji, po krótkim przedstawieniu przesłanek zaskarżonego rozstrzygnięcia, podniósł, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania administracyjnego, lecz wydał decyzję uchyloną w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Podstawową zatem kwestią mającą przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, która podlega rozstrzygnięciu w pierwszej kolejności, jest kwestia legitymacji strony skarżącej - Gminy L. - do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającą decyzję organu tejże Gminy – tj. Prezydenta Miasta L., bowiem stosownie do art. 58 § 1 pkt 6, Sąd odrzuci skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Jednym w powodów niedopuszczalności wniesienia skargi jest z pewnością brak legitymacji procesowej, po stronie podmiotu dokonującego tej czynności. Znamiennym dla rozstrzygnięcia tego problemu jest ukształtowane w tej materii stanowisko orzecznictwa NSA. I tak przypomnieć należy często powoływane postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 (ONSA 1990, z. 4, poz. 7), w którym Sąd uznał, że "w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jednak bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków". W postanowieniu tym podkreślono, że nie jest możliwe jednoczesne występowanie w postępowaniu jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i jako organ prowadzący postępowanie. Z tego powodu Sąd przyjął, że gmina nie jest stroną postępowania w indywidualnej sprawie, w której decyzję w I instancji wydał wójt tejże gminy. Również w postanowieniu z dnia 15 maja 1997 r. sygn. I SA 1799/96 (niepubl.) NSA stwierdził, że niedopuszczalna jest zmiana sytuacji prawnej organu administracji w zależności od stadium postępowania i z tego powodu organ gminy, który orzekał w sprawie w I instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. W uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00 (ONSA 2001, z, 1, poz. 17) sformułowano tezę, że gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją samorządowego kolegium odwoławczego. Sąd uznał, że "gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 września 2007 r. I OSK 1209/07 (niepublikowane), przyjmując, że włączenie organów samorządowych do systemów organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Odnotować także należy inne orzeczenia, jak wyrok NSA z dnia 22.07.1999 r. sygn. NSA 974/99 (niepubl.), postanowienie z dnia 24.01.1997 r. sygn. ISA 802/95 (ONSA 1997/4/179), w których wyrażono pogląd, że "stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który w rozpatrywanej przez Sąd sprawie był powołany do wydania decyzji administracyjnej. Innymi słowy, inna jest rola procesowa organu, a inna strony. Nie można w tej sprawie wpierw występować jako organ, a potem jako strona w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym''. W postanowieniu z dnia 18.07.2001 r. sygn. I SA 398/00 (niepubl.) NSA wyjaśnił z kolei, iż cyt.: "Na podstawie określonych kompetencji, gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego". W rozpoznawanej sprawie, Sąd w całej rozciągłości podziela poglądy zawarte w omawianych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle których kategorycznie należy odmówić uznania legitymacji procesowej do wniesienia skargi przed sądem administracyjnym - na decyzję pojętą w trybie odwoławczym - organowi, który w pierwszej instancji wydawał decyzję. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.