III SA/Wr 584/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi gminnej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w J. G. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. nr [...], o wymierzeniu D. B. (dalej: skarżący), prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "A" [...], ul. [...], L., [...] Z., kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogi gminnej nr [...] poprzez ustawienie rusztowania na powierzchni 16,00 m2 chodnika. D. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję II instancji zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260; dalej "u.d.p."), a w wyniku tego nałożenie na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego. Zarzucił także naruszenie art. 28 w zw. z art. 104 i art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a.) poprzez wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności z uwagi na to, że decyzję skierowano do skarżącego jako osoby niebędącej stroną w sprawie. Skarżący oparł zarzuty na konstrukcji podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Stwierdził, że ustawa o drogach publicznych nie określa wprost strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Skarżący przyjmuje więc, że według art. 39 ust. 3a u.d.p. to na inwestorze jako posiadającemu interes prawny ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia tam robót budowlanych lub na umieszczenie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia. Inwestor mający interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowym, w przypadku nieuzyskania takiego zezwolenia albo przekroczenia jego zakresu, powinien być zatem adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Skarżący wskazał, że wykonawca nie realizuje robót we własnym zakresie i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora. Nie posiada więc w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nawet jeżeli wykonawca występuje o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie robi tego we własnym interesie. W takiej sytuacji ma obowiązek załączyć pełnomocnictwo udzielone przez inwestora. Na poparcie tych ustaleń skarżący powołał wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., II SA/GI 97/12 oraz stanowisko K. Sobieralskiego (Strona postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego, Nowe Zeszyty Samorządowe 2009, nr 4, s. 12 i n.). Ponadto skarżący podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się w opisanej sytuacji odpowiedzialność innego podmiotu, ale tylko wtedy, gdy podmiot ten zajmie pas drogowy na własną rzecz i we własnym imieniu. Łączący inwestora i wykonawcę robót stosunek cywilnoprawny nie może natomiast modyfikować obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę powołał się na materiał dowodowy sprawy, a także na całokształt okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i stwierdził, że wydana decyzja jest zgodna z prawem. Wniósł zatem o oddalenie skargi. Organ podkreślił bezsporność w rozpatrywanej sprawie, że skarżący w okresie od [...] października 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. zajął bez wymaganego zezwolenia pas drogi gminnej nr [...], ustawiając na powierzchni 16,00 m2 rusztowanie. Prowadził prace remontowe nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...], na podstawie umowy zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową. Przedmiotem umowy była wymiana pokrycia dachowego i remont elewacji tylnej budynku usytuowanego pod tym adresem. Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi organ wskazał, że przedmiotem postępowania nie jest to, kto winien być stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lecz to, kto ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganej decyzji właściwego organu. Według organu są to dwie odrębne kwestie. Organ przyznał, że w pewnym zakresie i w pewnych okolicznościach uregulowania dotyczące tych kwestii korelują ze sobą. Dotyczy to w szczególności zajęcia pasa z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy. Stąd kwestia, czy strona posiadałaby interes prawny w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie przesądza o odpowiedzialności dotyczącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma to bowiem znaczenia prawnego. Organ powołał się na przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. z którego nie wynika, że kara pieniężna może zostać nałożona tylko na podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podstawą nałożenia kary jest sama okoliczność zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia bez względu na to, czy takiego zajęcia dokonuje osoba zobowiązana do uzyskania w danych okolicznościach stosownej decyzji właściwego organu, czy też inny podmiot. Treść przepisuje wskazuje, że należy wziąć pod uwagę obiektywnie zaistniały stan faktyczny, a nie okoliczność, kto był zobowiązany do uzyskania stosownego zezwolenia. Skarżący będąc świadomym okoliczności, iż w obrocie prawnym brak jest decyzji o treści zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, winien był powstrzymać się od podejmowania czynności polegających na ustawieniu na chodniku rusztowania. Mimo to zajmował nadal pas drogowy. Do skarżącego kierowano korespondencję w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Był też informowany o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Organ wskazał, że przepisy ustawy o drogach publicznych dostatecznie precyzyjnie określają przesłanki wymierzenia kary i sposób jej obliczania. W rozpatrywanej sprawie należało ustalić, czy rusztowanie znajduje się w pasie drogowym, kto i kiedy je umieścił, jaki był czas i powierzchnia zajęcia, czy podmiot zajmujący pas drogowy posiadał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, przy jakiej drodze je umieszczono i jaka stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego została ustalona uchwałą dla tej kategorii drogi. Wszystkie te okoliczności zostały w sprawie bezspornie ustalone. Organ potwierdził, że łączący inwestora i wykonawcę robót stosunek cywilnoprawny nie mógłby modyfikować obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Skoro zatem skarżący zajął pas drogowy, to on winien ponosić odpowiedzialność. Umowa cywilnoprawna mogłaby wkraczać w pewien obszar następstw zapłaty takiej kary (np. że inwestor zwróci wykonawcy kwotę uiszczonej kary pieniężnej). W tym postępowaniu nie treść umowy zdecydowała o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego skarżącemu, lecz obiektywnie zaistniała okoliczność zajęcia tego pasa przez skarżącego z pełną świadomością braku zezwolenia. W stwierdzonych okolicznościach stanu faktycznego, skoro skarżącemu znany był fakt, że zajął pas bez wymaganego zezwolenia, powinien był odmówić prowadzenia prac (jeśli nie mogły być wykonywane bez zajęcia pasa drogowego), a nie przystąpić do ich wykonywania. Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu - jako podmiot wykonujący działalność gospodarczą i wykonujący remont budynku, a nie jako wspólnota mieszkaniowa i nie posługując się jej materiałami. Co do przepisu art. 39 ust. 3a u.d.p., organ stwierdził, że w istocie wskazuje on, że w wydanej decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3, należy umieścić pouczenie inwestora o koniecznych dalszych krokach przed rozpoczęciem robót budowlanych. W Artykuł 39 ust. 3a u.d.p. odnosi się do innej sytuacji, niż uregulowanej w art. 40 u.d.p. Z konieczności takiego pouczenia inwestora nie wynika bowiem, że w każdym przypadku prowadzenia robót bez wymaganego zezwolenia, bez względu na okoliczności sprawy, zostanie on obciążony karą pieniężną. Biorąc pod uwagę, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą zasadą, w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezsporne w sprawie jest to, że skarżący zajął bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...] października 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. pas drogowy drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w Z., poprzez ustawienie na powierzchni 16,00 m2 chodnika rusztowania w celu prowadzenia robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego i remoncie elewacji tylnej budynku usytuowanego pod tym adresem, na podstawie umowy zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową. Przedmiotem oceny sądu stała się decyzja dotycząca wymierzenia kary pieniężnej za wskazane zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 40 ust. 12 [kt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 260, zwana dalej u.d.p.). Według tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej, gdy ustalą takie nielegalne zajęcie, a rozstrzygnięcie decyzji organu ma charakter związany. W rozpatrywanej sprawie bezspornie ustalono, że skarżący zajmował pas drogowy o powierzchni 16 m2 od [...] października 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. Skarżący podniósł, że obowiązek uzyskania zezwolenia ciążył na inwestorze. Była nim Wspólnota Mieszkaniowa, która powinna także ponieść odpowiedzialność za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia. Sąd stwierdza, że jest to pogląd błędny. Ustawa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nakazuje bowiem wyraźnie nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który faktycznie zajął bez zezwolenia pas drogowy. W rozpatrywanej sprawie to skarżący zajął pas drogowy poprzez ustawienie na nim rusztowania. Zatem skarżący jest w rozpatrywanej sprawie podmiotem legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego, jako sprawca czynu objętego sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Sąd wskazuje na ustaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, z której wynika, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest bowiem to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia drogowego. Następnie, gdy sprawca zajęcia pasa drogowego nie wylegitymuje się wymaganym zezwoleniem zarządcy drogi bądź nie wykaże, że zajęcie nie odpowiada żadnej z pozostałych sytuacji ujętych w katalogu art. 40 ust. 2 u.d.p., organ powinien nałożyć karę administracyjną na sprawcę. Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego. Za okoliczności uzasadniające zwolnienie od tej odpowiedzialności należy uznać: posiadanie przez zajmującego pas drogowy zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że konkretne zajęcie pasa drogowego nie wymagało takiego zezwolenia. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że organy prowadzące postępowanie ustaliły bezspornie, że to właśnie skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia. Skarżący był ponadto świadomy bezprawności zajmowania. W tym stanie rzeczy zostały spełnione przesłanki do wymierzenia sankcji administracyjnej uregulowanej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Sąd podkreśla, że dla rozstrzygnięcia spray nie mają znaczenia: przyczyna braku wymaganej zgody lub zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia. Sąd odwołuje się także do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z której wynika, że: "Kara administracyjna z reguły jest karą związaną z wystąpieniem określonego skutku, niepożądanego przez ustawodawcę i do jej nałożenia stwierdzenie winy jest zbędne. Tak właśnie uregulowana jest kara pieniężna za bezprawne zajęcie pasa drogowego w u.d.p., co związane jest z oczywistą koniecznością zapobieżenia dezorganizacji użytkowania pasów drogowych" (wyrok z dnia 13 marca 2012 r., II GSK 138/11). W sytuacji, gdy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bezzasadny jest zarzut skarżącego odnośnie do rażącego naruszenia tą decyzją art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy, należało stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalić.