III SA/Wr 591/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na czynność Starosty B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Pismem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do "Starosty B." o zwrot nadpłaty w łącznej wysokości 1.275 złotych, za wydanie 3 kart pojazdów. W uzasadnieniu żądania wskazał, że kwestia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu została ostatecznie i jednoznacznie rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U/04, OTK-A 2006/1/3), w którym to orzeczeniu TK orzekając o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) z przepisem art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, iż przedmiotowa opłata nie powinna przekraczać kwoty 75 zł, uwzględniającej rzeczywiste znaczenie karty pojazdu oraz koszty związane z drukiem i dystrybucją karty. W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] r., poinformowano skarżącego, że wezwany przez niego organ do zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów jest niewłaściwy. Starosta jest bowiem jedynie organem rejestrującym, który rejestruje pojazdy według enumeratywnie określonych zasad w cytowanych wyżej przepisach. Nie jest rolą organu rejestrującego rozstrzyganie czy obowiązujące w Polsce przepisy, które regulują zasady postępowania organów są zgodne z traktatami unijnymi. Zadanie to należy do polskich organów legislacyjnych. Wskazano, że w sprawie Starosta nie wydaje decyzji administracyjnej, gdyż pobranie opłaty a wydanie karty pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdów do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz.U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.), jest czynnością administracyjno – techniczną. Przedmiotowa opłata nie została ustalona w drodze decyzji administracyjnej. Organ wykonujący przepisy rozporządzenia dokonuje czynności polegającej na pobraniu opłaty, która wynika wprost z przepisów prawa. Pismem z dnia [...] r., skarżący wezwał Starostę B. do usunięcia naruszenia prawa, który pismem z dnia [...] r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając zaskarżonej czynności naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 6, art. 7, art.8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 153 i 170 p.p.s.a., a także zarzucono naruszenie prawa materialnego – poprzez zastosowanie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art. 77 ust. 4 pkt. 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym jak i z art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską albowiem uiszczone przez skarżącą opłaty za wydanie kart pojazdu są objęte zakazem z powołanego art. 90 akapitu pierwszego TWE (w tej ostatniej materii skarżący powołali się na wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn.akt.C-134/07). W konkluzji wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku organu do zwrotu nadpłaconych części opłat i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Wskazać należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjęto w niej, że skierowane do organu żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) - jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w powyższym wyroku wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie - organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku - przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko, uznając, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czynnością odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Dotyczy to także żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący zachował powyższy wymógł. Skarżący, z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na odmowę zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy należało wyjaśnić, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane 3 kart pojazdu, która to opłaty zostały pobrane na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009r. I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty B. w sprawie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej, wobec czego jest bezskuteczna. Z tego względu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak I sentencji wyroku. Na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na czynność organu, może – a więc nie ma takiego obowiązku – uznać uprawnienie wynikające z przepisu prawa, w sprawie zwrotu nadpłaty. Rzeczą organu administracji będzie zatem dokonanie ustaleń jakie koszty poniósł skarżący i jaka ich część winna zostać mu zwrócona. Rozpoznając ponownie wniosek skarżących, organ winien uwzględnić przedstawione w motywach stanowisko Sądu.