III SA/Wr 595/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody D na uchwałę Rady Miejskiej W z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej W w sprawie zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska W – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 15 ust. 5 i art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.") – zmieniła załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W z dnia [...] r. w sprawie zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2002 r. Nr 8, poz. 323 ze zm.) w ten sposób, że w § 2: 1) w ust. 1 pkt 2 lit. i) dodała litery j) i k) w brzmieniu: "j) 4 – miesięczny (semestralny) imienny – uprawniający wskazaną osobę mającą status studenta studiów stacjonarnych szkół wyższych i wyższych zawodowych do ukończenia 26 roku życia oraz ucznia szkół podstawowych, gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych do ukończenia 24 roku życia do korzystania z przejazdów na dwóch dowolnych liniach (normalne, pośpieszne, nocne) lub wszystkich liniach określonego typu przez okres czterech miesięcy liczony od dnia 1 października do dnia 31 stycznia lub od dnia 1 lutego do dnia 31 maja"; "k) 5 – miesięczny (semestralny) imienny – uprawniający wskazaną osobę mającą status studenta studiów stacjonarnych szkół wyższych i wyższych zawodowych do ukończenia 26 roku życia oraz ucznia szkół podstawowych, gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych do ukończenia 24 roku życia do korzystania z przejazdów na dwóch dowolnych liniach (normalne, pośpieszne, nocne) lub wszystkich liniach określonego typu przez okres pięciu miesięcy liczony od dnia 1 września do dnia 31 stycznia lub od dnia 1 lutego do dnia 30 czerwca"; 2) po ust. 7 dodała ust. 7a w brzmieniu: "7a. Bilet semestralny zawiera w sobie ulgę, o której mowa w ust. 7." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W Wojewoda D – działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") – wniósł o: stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej W Nr [...] z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W w sprawie zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego, z powodu istotnego naruszenia art. 32 Konstytucji, art. 2 ust. 1 pkt 20 oraz art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.s.w."), punktu 5 załącznika Nr 2 i ustępu 3 pkt 5 załącznika Nr 3 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów (Dz. U. Nr 224, poz. 1634); łączne rozpoznanie niniejszej skargi oraz skargi na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W w sprawie opłat za usługi przewozowe transportu zbiorowego świadczone przez Gminę W; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru przypomniał, że na sesji dnia 21 maja 2009 r. Rada Miejska W – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 5 oraz art. 34a ust. 2 u.p.p. – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W w sprawie zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego. Na tej samej sesji Rada Miejska W – wskazując na art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) – podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W w sprawie opłat za usługi przewozowe transportu zbiorowego świadczone przez Gminę W. Uchwały te wpłynęły do organu nadzoru w dniu 28 maja 2009 r. Uchwała Nr [...] została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 24 czerwca 2009 r. Nr 107, poz. 2206. W postępowaniu nadzorczym ustalono, że na posiedzeniu Komisji Komunikacji i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej W Dyrektor Wydziału Transportu Urzędu Miasta W M. C przedstawił członkom komisji projekt uchwały Rady Miejskiej w sprawie wprowadzenia dwóch nowych biletów komunikacji miejskiej we W. Zamiarem projektodawcy tej uchwały (Prezydenta Miasta W) było wprowadzenie udogodnienia dla studentów studiów stacjonarnych, które miało polegać na obniżeniu ceny przejazdu środkami komunikacji miejskiej. Stanowisko to potwierdził Wiceprezydent Miasta W na sesji Rady Miejskiej, wskazując, że wszyscy studenci korzystają z jednakowej ulgi i postanowienie to pozostaje w uchwale. Nowa uchwała wprowadza rodzaj biletu, który jest adresowany do kategorii osób opisanych w § 1 uchwały, jego zaś charakter związany jest z nauką w układzie semestralnym. Ma to swoje uzasadnienie, gdyż studenci dzienni przez co najmniej pełny tydzień korzystają z komunikacji zbiorowej, gdy tymczasem studenci zaoczni i wieczorowi w okresie krótszym, w związku z rytmem nauki w soboty, niedziele, piątki. Uciążliwość dla budżetu studenta czy ucznia jest wyższa. Wojewoda D podkreślił, że przy podejmowaniu uchwały Nr [...] Rada Miejska wykorzystała kompetencję przyznaną jej przez ustawodawcę w art. 15 ust. 5 u.p.p., według którego rada gminy określa przepisy porządkowe w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego. Rada Miejska sięgnęła również po upoważnienie określone w art. 34a ust. 2 u.p.p., na podstawie którego rada gminy określa: 1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie: a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu, b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu – mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej; 2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska W dokonała nowelizacji § 2 uchwały Nr [...], określającego zasady odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego. Na podstawie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały dodano dwie kolejne litery w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...], a tym samym określono dwa dodatkowe rodzaje biletów okresowych, uprawniających do wielokrotnych przejazdów w oznaczonym czasie w granicach administracyjnych W oraz poza granicami miasta. W § 1 uchwały Nr [...] Rada zmieniła tabelę opłat za usługi przewozowe transportu zbiorowego świadczonego przez Gminę W, co polegało na dodaniu w rubryce "Bilety imienne" po punkcie 7 punktów 7a, 7b, 7c i 7d, określających nowe nazwy biletów imiennych oraz ich ceny. Rada postanowiła, że bilet semestralny czteromiesięczny na dwie dowolne linie w granicach oraz poza granicami miasta będzie kosztował 80 zł, a na wszystkie linie normalne i pospieszne w granicach oraz poza granicami miasta – 150 zł. Z kolei bilet semestralny pięciomiesięczny na dwie dowolne linie w granicach oraz poza granicami miasta będzie kosztował 100 zł, a na wszystkie linie normalne i pośpieszne w granicach oraz poza granicami miasta – 185 zł. Wskazane przepisy uchwał Rady Miejskiej W przesądzają – zdaniem organu nadzoru – że zastosowanie unormowań zaskarżonej uchwały jest możliwe tylko łącznie z postanowieniami uchwały Nr [...], jako że oba bowiem akty są ze sobą powiązane, a więc ocena prawna zaskarżonej uchwały musi uwzględniać także treść uchwały Nr [...]. W dalszej części uzasadnienia skargi Wojewoda D wskazał na art. 32 Konstytucji RP, przedstawił jego treść, znaczenie normatywne i sposób stosowania, ilustrując twierdzenia orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Przypominając motywy, które miałyby uzasadniać podjęcie zaskarżonej uchwały (kwestia majątkowa – zapewnienie realnego opłacania przejazdów środkami komunikacji miejskiej przez studentów studiów stacjonarnych, z uwzględnieniem innego trybu nauczania i związanej z tym innej częstotliwości korzystania ze środków komunikacji miejskiej), organ nadzoru uznał, że okoliczności te nie pozwalają przyjąć, aby cecha "posiadania statusu studenta studiów stacjonarnych szkół wyższych i wyższych zawodowych oraz ucznia szkól podstawowych, gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych" miała charakter cechy relewantnej w rozumieniu art. 32 Konstytucji. Według Trybunału Konstytucyjnego nie istnieje kwestia zróżnicowania majątkowego studentów korzystających z różnych form nauczania. Po pierwsze kwestia odpłatności za studia w ogóle nie jest powiązana ze stanem zamożności studentów i uczniów, lecz z charakterem szkoły lub formą pobierania nauki. Po drugie odpłatność ta dotyczy także studentów studiów stacjonarnych i uczniów szkół dziennych niepublicznych. Po trzecie wybór innych form nauczania spowodowany jest właśnie trudną sytuacją majątkową osób studiujących i uczących się, których na naukę w systemie dziennym po prostu nie stać (zob. wskazany wyrok z dnia 12 października 2000 r.). Kwestia zapewnienia realnego opłacania za usługi komunikacji miejskiej dotyczy wszystkich osób korzystających z tej komunikacji niezależnie od posiadanego statusu. Z tego punktu widzenia nie ma – zdaniem organu nadzoru – żadnej różnicy między studentami stacjonarnymi a studentami zaocznymi czy też wieczorowymi, jak i między wszystkimi studentami a np. osobami pracującymi. Najistotniejszy – według Wojewody D – wydaje się argument ostatni, dotyczący częstotliwości korzystania ze środków komunikacji miejskiej. Podważa go jednak m.in. sama praktyka korzystania z tej komunikacji, jak i dotychczasowa regulacja prawna dotycząca biletów wielodniowych. Obowiązująca obecnie uchwała Rady Miejskiej W z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego (obwieszczenie Przewodniczącego Rady Miejskiej W z dnia 30 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego – Dz. Urz. Woj. D z 2002 r. Nr 8, poz. 232 ze zm.) przewiduje szereg biletów wielodniowych, np. bilety 7-dniowe, 30-dniowe, 60-dniowe, 90-dniowe, nie różnicując kategorii podmiotów uprawnionych do korzystania z określonego rodzaju biletu. Po drugie należy – zdaniem organu nadzoru – podkreślić, że kwestia korzystania ze środków komunikacji miejskiej nie jest bezpośrednio związana z wykonywaniem określonej działalności (nauka, praca, turystyka), lecz wynika z szeregu okoliczności, wśród których najważniejszą jest wzajemne położenie miejsc, pomiędzy którymi występuje konieczność przemieszczania się oraz posiadane własne środki komunikacji. Z tego punktu widzenia rozróżnienie pomiędzy studiami stacjonarnymi a zaocznymi ma znaczenie drugorzędne. Sama także organizacja studiów stacjonarnych wskazuje, że zajęcia na różnych kierunkach mogą odbywać się zarówno 5 jak i 3 razy w tygodniu. Zróżnicowanie wewnętrzne organizacji studiów na poszczególnych kierunkach (fakt notoryjny), zarówno odbywające się w systemie dziennym, jak i w innych systemach, nie pozwala uznać statusu studenta lub ucznia stacjonarnego jako cechy istotnie różnicującej tę grupę adresatów normy prawnej względem pozostałej kategorii podmiotów uprawnionych do 50 % ulgi w przejazdach środkami komunikacji miejskiej. Przedstawione okoliczności wskazują – zdaniem Wojewody D – że przyznanie przez Radę Miejską prawa do korzystania z dwóch kategorii biletów wielodniowych jedynie wskazanej w zaskarżonej uchwale grupie podmiotów nastąpiło z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 czerwca 1997 r. (III RN 23/97), jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 1997 r. (II SA/Po 678/97). Wprawdzie wyroki te dotyczyły prawa do ulgi, nie zaś prawa do korzystania z określonej formy płatności, to istota tych orzeczeń pozostaje w pełni aktualna wobec zaskarżonej uchwały. Wprowadzenie bowiem nowego rodzaju biletu oraz ustalenie jego ceny (zgodnie z założeniem Rady Miejskiej) w wysokości niższej niż ceny od innych biletów oznacza wprowadzenie nowej ulgi (niższej ceny przejazdu jednostkowego) dla wybranej kategorii podmiotów. Wojewoda D wskazał, że zaskarżona uchwała (§ 1 pkt 2) utrzymuje wobec nowych rodzajów biletów 50% zniżkę za przejazdy gminną komunikacją zbiorową, co wynika z treści art. 188 ust. 1 u.p.s.w. W art. 2 ust. 1 pkt 20 u.p.s.w. określono, że "student" oznacza osobę kształcącą się na studiach pierwszego lub drugiego stopnia albo jednolitych studiach magisterskich. Tym samym przesłankami pozwalającymi zidentyfikować daną osobę jako studenta jest kształcenie się przez nią na studiach pierwszego lub drugiego stopnia albo na jednolitych studiach magisterskich. Rozróżnienie wprowadzone przez ustawodawcę odnosi się do podziału studia stacjonarne i studia niestacjonarne. Studia stacjonarne (art. 2 ust. 1 pkt 12 u.p.s.w.) stanowią formę studiów wyższych, w której program studiów jest realizowany w postaci zajęć dydaktycznych wymagających bezpośredniego udziału nauczycieli akademickich i studentów w wymiarze określonym standardami kształcenia dla tej formy studiów wskazaną przez senat uczelni zgodnie z art. 169 ust. 2 u.p.s.w. Studia niestacjonarne zaś (art. 2 ust. 1 pkt 13 u.p.s.w.) stanowią inną formę studiów niż studia stacjonarne, z zachowaniem standardów kształcenia określonych dla tej formy studiów wskazaną przez senat uczelni zgodnie z art. 169 ust. 2 u.p.s.w. Przywołane regulacje oznaczają, że ustawodawca – określając różne formy studiów – nie wprowadza rozróżnienia na studentów studiów stacjonarnych i studiów niestacjonarnych, traktując jako studentów wszystkie osoby kształcące się na studiach pierwszego lub drugiego stopnia albo jednolitych studiach magisterskich, niezależnie od wybranej przez nich formy studiów. W dalszej części skargi organ nadzoru podkreślił, że poświadczenie statusu studenta następuje przez wydanie legitymacji studenckiej (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów – Dz. U. Nr 224, poz. 1634). Dokument ten student otrzymuje po immatrykulacji (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Legitymacja taka może również przybrać formę elektronicznej legitymacji studenckiej (§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Minister Nauki Szkolnictwa Wyższego – określając w załączniku Nr 2 i Nr 3 do rozporządzenia wzór legitymacji studenckiej i elektronicznej legitymacji studenckiej – postanowił, jakie dane zawiera legitymacja. W opisie do wzoru legitymacji studenckiej i elektronicznej legitymacji studenckiej Minister wskazał, że na legitymacji zawarte są następujące dane, następujące napisy: "LEGITYMACJA STUDENCKA", Ważna do dnia:", "Poświadcza uprawnienia do 50 % ulgi przy przejazdach środkami komunikacji miejskiej, a także uprawnienia do korzystania – do ukończenia 26. roku życia – z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego i kolejowego na podstawie odrębnych przepisów", "zamieszkał... w", "31 marca, 31 października", "pieczęć urzędowa", "fotografia 35 x 45 mm, (numer albumu), (podpis studenta), (imię i nazwisko), (data urodzenia), (dokładny adres), (podłużna pieczęć uczelni), (data), (podpis wystawcy)". W opisie wzoru elektronicznej legitymacji studenckiej Minister wskazał, że zawiera ona następujące napisy: "LEGITYMACJA STUDENCKA", "STUDENT CARD", "Wydana:", "Nr albumu:", "PESEL:", "Adres:", "Legitymacja ważna do:", "Poświadcza uprawnienia do 50 % ulgi przy przejazdach środkami komunikacji miejskiej, a także uprawnienia do korzystania – do ukończenia 26 roku życia – z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego i kolejowego na podstawie odrębnych przepisów." Na podstawie przepisów określających dane, które ma ukazywać legitymacja studencka i elektroniczna legitymacja studencka, organ nadzoru stwierdził, że dokumenty te nie zawierają informacji o formie odbywania studiów przez daną osobę, a zatem student, korzystając z dokumentu – który zgodnie z regulacją aktu normatywnego wyższego rzędu potwierdza jego uprawnienie do korzystania z ulgowych przejazdów komunikacja miejską – nie będzie mógł udowodnić, że jest studentem stacjonarnym, a tym samym, że korzystając z takiego przejazdu na podstawie biletu semestralnego nie narusza aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy W. Według § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W Nr [...] w sprawie zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego, do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich typach linii są uprawnieni studenci szkół wyższych wpisanych do rejestru Ministra Edukacji Narodowej, a także studenci uczelni zagranicznych oraz uczestnicy dziennych studiów doktoranckich. W § 4 ust. 2 uchwały Nr [...] Rada postanowiła natomiast, że dowodami potwierdzającymi posiadanie uprawnień opisanych w ust. 1 są dokumenty wydane przez instytucje, urzędy i organy właściwe do potwierdzania tych uprawnień. Zdaniem Wojewody D, Rada Miejska – realizując upoważnienie ustawowe do określenia przepisów porządkowych dotyczących gminnego transportu zbiorowego – nie jest upoważniona do stanowienia regulacji modyfikujących przepisy aktów normatywnych wyższego rzędu. Tymczasem takie działanie nastąpiło w przypadku zaskarżonej uchwały. Rada, wprowadzając nowe rodzaje biletów i określając ich cenę, dokonała jednocześnie modyfikacji art. 2 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 188 ust. 1 u.p.s.w., a więc stosowanego przez ustawodawcę dla określenia osób kształcących się na studiach pojęcia "student", stosując rozróżnienie studentów na stacjonarnych i nie studiujących w trybie stacjonarnym. Na takie działanie wskazuje jednoznacznie treść § 1 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska postanowiła, że do zakupu biletu semestralnego 4- i 5- miesięcznego uprawniona jest osoba posiadająca status studenta studiów stacjonarnych. Działanie to nie znajduje także uzasadnienia w regulacji art. 15 ust. 5 u.p.p., przyznającego Radzie Miejskiej kompetencję do określenia przepisów porządkowych dotyczących gminnego transportu zbiorowego. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że ze wspomnianego upoważnienia nie wynika dla Rady Miejskiej kompetencja do wprowadzania przepisów porządkowych odmiennych dla różnych grup studentów, skoro takiego rozróżnienia nie dokonał sam ustawodawca. Zdaniem Wojewody D, działanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego polegające na modyfikacji regulacji ustawowych a także działanie wykraczające poza normę kompetencyjną narusza prawo w sposób istotny. W skardze podniesiono również, że w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...], Rada przyznała upoważnienie do korzystania z przejazdów ulgowych uczniom szkół podstawowych, gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych oraz policealnych, a także uczniom ponadpodstawowych szkół zagranicznych – nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia. Tymczasem, określając uczniów, którzy mogą korzystać z biletu semestralnego 4- i 5- miesięcznego i stanowiąc, że jest to bilet ulgowy 50 %, Rada pominęła uczniów szkół policealnych oraz uczniów ponadpodstawowych szkół zagranicznych, którym wcześniej także przyznała prawo do korzystania z takiej ulgi, nie uchylając jednocześnie postanowienia przyznającego im prawo do korzystania z tej ulgi. Podobnie Rada postąpiła w przypadku osób uprawnionych do korzystania z biletu ulgowego według § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...], w którym – oprócz studentów, z zaznaczeniem, że chodzi o studentów szkół wyższych wpisanych do rejestru Ministra Edukacji Narodowej – uprawnienie to przysługuje studentom uczelni zagranicznych oraz uczestnikom studiów doktoranckich. To zaś oznacza, że także w tym przypadku Rada z jednej strony, przyznając określonej grupie osób, mianowicie studentom studiów stacjonarnych, uprawnienie do korzystania z biletu ulgowego, pozbawiła możliwości zakupu biletu semestralnego nie tylko studentów niebędących studentami stacjonarnymi, ale także studentów uczelni zagranicznych oraz uczestników studiów doktoranckich. Organ nadzoru przypomniał § 2 ust. 7 uchwały, w którym postanowiła, że osoby uprawnione do korzystania z przejazdu ulgowego opłacają 50% ceny biletu pełnego (odpowiedniego dla danej linii). Tymczasem analiza treści nowelizowanej uchwały Nr [...] a także uchwały Nr [...] nie pozwala stwierdzić, że określone przez Radę ceny biletów stanowią 50% ceny biletu pełnego, ponieważ takiego biletu – tj. biletu pełnego 4- lub 5- miesięcznego, nazwanego semestralnym – Rada nie ustanowiła. Powodowałoby to, zdaniem organu nadzoru, konieczność obliczenia ceny biletu semestralnego pełnego na podstawie kosztów biletu imiennego na okres jednego miesiąca. W związku z tym, że spośród rodzajów biletów ustalonych przez Radę najbardziej zbliżonym do biletu miesięcznego jest bilet 30-dniowy, ceny te kształtowałyby się w sposób następujący: • bilet 30-dniowy na dwie dowolne linie w granicach oraz poza granicami miasta – bez ulgi – 48 zł 48 zł x 4 miesiące = 192 zł, z czego 50 % = 96 zł 48 zł x 5 miesięcy = 240 zł, z czego 50 % = 120 zł • bilet 30-dniowy na wszystkie linie normalne i pośpieszne w granicach oraz poza granicami miast – bez ulgi – 98 zł 98 zł x 4 miesiące = 392 zł, z czego 50 % = 196 zł 98 zł x 5 miesięcy = 490 zł, z czego 50 % = 245 zł Przedstawione wyliczenie wskazuje, że dla biletu semestralnego 4- miesięcznego na dwie linie w granicach oraz poza granicami miasta cena pełnego biletu wynosiłaby 192 zł, natomiast na wszystkie linie normalne i pośpieszne – 392 zł. Ceny biletów ulgowych kształtowałyby się odpowiednio w kwotach 96 zł (czyli 16 zł więcej niż ustalona cena biletu semestralnego 4-miesięcznego na dwie dowolne linie w granicach oraz poza granicami miasta) i 196 zł (czyli 46 zł więcej niż ustalona cena biletu semestralnego 4- miesięcznego na wszystkie linie normalne i pośpieszne w granicach oraz poza granicami miasta). Z kolei dla biletu semestralnego 5-miesięcznego na dwie linie cena pełnego biletu wynosiłaby 240 zł, natomiast na wszystkie linie normalne i pośpieszne – 490 zł. Ceny biletów ulgowych kształtowałyby się odpowiednio w kwotach 120 zł (czyli 20 zł więcej niż ustalona cena biletu semestralnego 5-miesięcznego na dwie dowolne linie w granicach oraz poza granicami miasta) i 245 zł (czyli 60 zł więcej niż ustalona cena biletu semestralnego 5-miesięcznego na wszystkie linie normalne i pośpieszne w granicach oraz poza granicami miasta). Tym samym ceny biletów semestralnych, o których mowa w kwestionowanych przez organ nadzoru uchwałach, z powodu braku biletu pełnego odpowiedniego dla danej linii na okres 4 i 5 miesięcy, nie odpowiadałyby 50 % ceny biletu ustalonej zgodnie z przedstawionym wyliczeniem, ulga byłaby większa niż ustawowo określone 50% ceny biletu pełnego. Jednakże, zdaniem organu nadzoru, brak biletu pełnego odpowiedniego dla danej linii na okres 4 i 5 miesięcy, na który został określony bilet semestralny, nie daje podstaw do uznaniowego ustalania ceny biletu ulgowego oraz powoduje istotne naruszenie art. 188 ust. 1 u.p.s.w. oraz § 2 ust. 7 uchwały Nr VlII/275/99. Z tych względów organ nadzoru uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Wniosek taki potwierdza także okoliczność, że celem Rady Miejskiej było wprowadzenie nowego rodzaju biletów wyłącznie dla określonej w zaskarżonej uchwale kategorii podmiotów. Stwierdzenie nieważności jedynie fragmentu zaskarżonej uchwały, wprowadzającej określenie podmiotów uprawnionych, i pozostawienie w obrocie pozostałej części zaskarżonej uchwały stałoby w sprzeczności z celem zaskarżonej regulacji. Zdaniem organu nadzoru treść zaskarżonej uchwały, ze względu na zmianę zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego, polegającą na ustaleniu nowych rodzajów biletów, a następnie ze względu na określenie w uchwale Nr [...] wysokości stawek opłat za poszczególne rodzaje nowych biletów, powoduje konieczność łącznego stosowania uchwały Nr [...] i Nr [...]. Ponieważ odrębną skargą organ nadzoru wystąpił o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...], zasadnym staje się wniosek o łączne rozpoznanie obydwu skarg. W odpowiedzi na skargę Prezydent W – upoważniony do działania w imieniu Rady Miejskiej W – poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że "Rada Miejska W uwzględniła skargę w całości", co znalazło wyraz w § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W z dnia [...] września 2009 r., stanowiącym: "Rada Miejska W uwzględnia skargę Wojewody D z dnia [...] lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej W z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W w sprawie zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 107, poz. 2206)". Autor odpowiedzi na skargę napisał też, że "w związku z uwzględnieniem skargi Wojewody D podjęte zostaną czynności zmierzające do zmiany przepisów uchwały będącej przedmiotem skargi." Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł jednak o oddalenie skargi Wojewody D (mimo braku w tym zakresie stanowiska Rady Miejskiej W), argumentując, że Rada Miejska – jako organ przewoźnika (art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) – może kształtować taryfę, i chociaż zaskarżona uchwała zawiera wady, jej postanowienia nie naruszają konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego według kryterium zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 u.p.p.s.a.), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu aktu organy nie naruszyły ustaw w zakresie przyznanych im kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego, trybu ich podejmowania oraz norm materialnoprawnych powiązanych z wydawanym aktem. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Ocenę legalności zaskarżonego aktu należy poprzedzić uwagą, że wobec uznania przez Radę Miejską W zarzutów sformułowanych przez Wojewodę D i niepodjęcia – wbrew deklaracji zawartej w odpowiedzi na skargę – przez Radę "czynności zmierzających do zmiany uchwały będącej przedmiotem skargi", przy badaniu zgodności z prawem aktualne pozostaje wyłącznie stanowisko organu nadzoru oraz przedstawione na rozprawie zapatrywanie pełnomocnika Prezydenta W. Kwestionowana uchwała nie może pozostać w zbiorze zgodnych z prawem aktów, albowiem jej postanowienia naruszają art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 188 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 20 u.p.s.w.). Rada Miejska W – wprowadzając zaskarżoną uchwałą dwa rodzaje biletów semestralnych, przeznaczonych wyłącznie dla studentów studiów stacjonarnych szkół wyższych i wyższych zawodowych do ukończenia 26 roku życia oraz uczniów szkół podstawowych, gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych do ukończenia 24 roku życia – pominęła studentów studiów niestacjonarnych, tj. wieczorowych i zaocznych, uchybiając tym samym konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), która – w odniesieniu do studentów oraz ich prawa do korzystania z ulgi w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej – została skonkretyzowana w art. 188 ust. 1 u.p.s.w. Nie można bowiem nie zauważyć, że przyznane w art. 188 ust. 1 u.p.s.w. uprawnienie obejmuje zbiór studentów, a więc osób kształcących się na studiach pierwszego lub drugiego stopnia albo jednolitych studiach magisterskich (art. 2 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 159 u.p.s.w.), bez różnicowania na formę czy też tryb odbywania studiów. W zakresie omawianego uprawnienia studentów ustawodawca nie wiąże zatem skutków prawnych z – przewidzianym w art. 163 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 12 i 13 u.p.s.w. – podziałem na studia stacjonarne lub niestacjonarne, potwierdzając tym samym zasadę równości wszystkich podmiotów odpowiadających definicji sformułowanej w art. 2 ust. 1 pkt 20 u.p.s.w. Mimo że w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym znajdują się regulacje odnoszące się wyłącznie do studentów studiów stacjonarnych (np. art. 182 u.p.s.w.), to jednak zakresem podmiotowym w sferze uprawnień do ulg za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej ustawodawca objął wszystkich studentów (art. 2 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 159 u.p.s.w.). W kontekście poczynionych uwag odejście Rady Miejskiej W od ujętej w art. 188 ust. 1 u.p.s.w. zasady równości studentów stanowi naruszenie tego przepisu, pozostającego w związku z konstytucyjną zasadą równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Ustawy Zasadniczej). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, a więc bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oznacza to jednocześnie dopuszczalność zróżnicowania sytuacji prawnej różnych podmiotów (zob. wyrok z dnia 28 listopada 1995 r., K 17/95, OTK 1995, nr 3, poz. 18; także wyrok z dnia 15 kwietnia 2003 r., SK 4/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 658). Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie też stwierdzał, że "zasada równości nie ma bezwzględnego charakteru, a więc w pewnych okolicznościach pozwala na różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych. Musi to być jednak uzasadnione (usprawiedliwione) – dopiero gdy takiego uzasadnienia brakuje, to zróżnicowanie nabiera charakteru dyskryminacji (uprzywilejowania) i staje się sprzeczne z art. 32 ust. 2 Konstytucji" (wyrok z dnia 7 kwietnia 2003 r., P 7/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 63, poz. 590). W rozpoznawanej sprawie ewentualne odejście od zasady równego traktowania przez władze publiczne studentów w zakresie uprawnienia do ulg w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej mogłoby być możliwe tylko i wyłącznie na podstawie ustawy (z należytym uzasadnieniem zamierzonego zróżnicowania), nie zaś na podstawie aktu prawa miejscowego, jak to uczyniono w ocenianym przypadku. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej W, wyłączająca studentów studiów wieczorowych i zaocznych z kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z biletów semestralnych komunikacji miejskiej, jest sprzeczna z powszechnie obowiązującym na obszarze całego Kraju art. 188 ust. 1 u.p.s.w., który jest częścią aktu wyższego rzędu aniżeli uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Trzeba przy tym podkreślić, że żaden z przepisów powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 15 ust. 5 i art. 34a ust. 2 u.p.p.) nie przyznawał Radzie Miejskiej W kompetencji do różnicowania – zagwarantowanej ustawą (art. 188 ust. 1 u.p.s.w.) – sytuacji prawnej studentów w zakresie uprawnienia do ulg w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej. Unormowanie zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. potwierdza bowiem jedynie właściwość rady gminy do stanowienia "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Gdy zaś chodzi o art. 15 ust. 5 u.p.p., to przyjęte w nim uregulowanie upoważnia radę gminy wyłącznie do określenia "przepisów porządkowych" w odniesieniu do gminnego transportu zbiorowego oraz przewozów osób i bagażu taksówkami, a ten rodzaj przepisów nie może obejmować kompetencji do różnicowania pozycji prawnej studentów (także innych podmiotów) w przewozie miejskimi środkami komunikacji. Uwagę tę należy odnieść także do art. 34a ust. 2 u.p.p., który czyni radę gminy organem właściwym do określenia w gminnym transporcie zbiorowym sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie: "a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu, b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu - mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej". Nietrudno dostrzec, że w zamkniętym katalogu kompetencji organu stanowiącego gminy nie znalazło się upoważnienie do ukształtowania sytuacji prawnej studentów w sferze uprawnień tego zbioru podmiotów do przejazdów publicznymi środkami komunikacji miejskiej. Również wskazany przez pełnomocnika organu art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej nie stwarza po stronie rady gminy kompetencji do działania w omawianym zakresie, skoro na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego." Niezależnie od wykazanych naruszeń prawa, które dyskwalifikują zaskarżony akt i stanowią dostateczną podstawę prawną do stwierdzenia jego nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.), można zauważyć, że Rada Miejska W nie była konsekwentna przy stosowaniu kryterium (motywu) mającego uzasadniać zróżnicowanie studentów studiów stacjonarnych i niestacjonarnych. Odwołując się do sposobu organizacji zajęć dydaktycznych na studiach stacjonarnych, wieczorowych i zaocznych, organ stanowiący przyjął, że studenci niestacjonarni odbywają swoje zajęcia zasadniczo w piątki, soboty i niedziele, studenci stacjonarni natomiast od poniedziałku do piątku. Jednakże kwestia uczestniczenia studentów w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych nie została dostatecznie wyjaśniona. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, by przy pracach nad uchwałą uwzględniono okoliczność, że np. na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu W. studenci wieczorowi odbywają zajęcia w dni powszednie w godzinach popołudniowych, co – jeśli kierować się motywem działania Rady Miejskiej W – mogłoby uzasadniać objęcie i tej grupy studentów zamierzonymi przywilejami. Trafnie też Wojewoda D zauważył, że w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rada Miejska W przyznała upoważnienie do korzystania z przejazdów ulgowych uczniom szkół podstawowych, gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych oraz policealnych, a także uczniom ponadpodstawowych szkół zagranicznych – nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia, określając natomiast krąg uczniów, którzy mogą korzystać z biletu semestralnego 4- i 5- miesięcznego (z ulgą 50 %), organ stanowiący pominął uczniów szkół policealnych oraz uczniów ponadpodstawowych szkół zagranicznych, którym wcześniej przyznał prawo do korzystania z takiej ulgi, nie uchylając jednocześnie postanowienia o uprawnieniu do ulgi. Skoro wszczęte skargą Wojewody D postępowanie sądowe wykazało podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 188 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 20 u.p.s.w., należało – stosownie do dyspozycji art. 147 ust. 1 u.p.p.s.a. – orzec jak w punkcie I sentencji. Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II stanowił art. 152 u.p.p.s.a.