III SA/Wr 596/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody D na uchwałę Rady Miejskiej W z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej W w sprawie opłat za usługi przewozowe transportu zbiorowego świadczone przez Gminę W I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W dniu [...] r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), Rada Miejska W podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W w sprawie opłat za usługi przewozowe transportu zbiorowego świadczone przez Gminę W. Zaskarżoną uchwałą organ stanowiący ustalił ceny nowych biletów okresowych nazwanych "semestralny 4- miesięczny na dwie dowolne linie w granicach oraz poza granicami miasta", "semestralny 4- miesięczny na wszystkie linie normalne i pośpieszne w granicach i poza granicami miasta" oraz "semestralny 5- miesięczny na dwie dowolne linie w granicach oraz poza granicami miasta" i "semestralny 5- miesięczny na wszystkie linie normalne i pośpieszne w granicach i poza granicami miasta", wprowadzając w tabeli stawek opłat na usługi przewozowe transportu zbiorowego świadczonego przez Gminę W w rubryce "Bilety imienne" kolejne punkty oznaczone odpowiednio 7a, 7b, 7c i 7d określające nowe nazwy biletów imiennych oraz ich ceny. Rada postanowiła, że bilet semestralny 4- miesięczny na dwie dowolne linie w granicach oraz poza granicami miasta będzie kosztował 80,00 zł, a na wszystkie linie normalne i pośpieszne w granicach oraz poza granicami miasta - 150,00 zł. Z kolei bilet semestralny 5- miesięczny na dwie dowolne linie w granicach oraz poza granicami miasta będzie kosztował 100,00 zł, a na wszystkie linie normalne i pośpieszne w granicach oraz poza granicami miasta 185,00 zł. Jednocześnie, jak wynika z § 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej W z dnia [...] r. Nr [...], ustalona cena biletów 4- i 5- miesięcznego zawiera w sobie 50 % ulgę dla osób uprawnionych do korzystania z przejazdu ulgowego. Na omawianą uchwałę Wojewoda D w dniu [...] r. złożył skargę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia art. 32 Konstytucji, art. 2 ust. 1 pkt 20 oraz art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), punktu 5 załącznika Nr 2 i ustępu 3 pkt 5 załącznika Nr 3 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów (Dz. U. Nr 224, poz. 1634), a także § 2 ust. 7, § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej W Nr [...] w sprawie zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego. Uzasadniając swe stanowisko Wojewoda podniósł, iż z uwagi na fakt, że Rada Miejska nie ustanowiła normalnych biletów 4- i 5- miesięcznych (zwanych dalej biletami semestralnymi) nie można stwierdzić, czy istotnie wskazane w zaskarżonej uchwale ceny biletów stanowią 50 % ceny biletu pełnego. Organ nadzoru przedstawił równocześnie obliczenia ceny biletu semestralnego pełnego na podstawie kosztów biletu imiennego na okres jednego miesiąca, co wykazało, że dla biletu semestralnego 4 miesięcznego na dwie linie w granicach oraz poza granicami miasta cena pełnego biletu wynosiłaby 192 zł, natomiast na wszystkie linie normalne i pośpieszne - 392 zł. Ceny biletów ulgowych kształtowałyby się odpowiednio w kwotach 96 zł (czyli 16 zł więcej niż ustalona cena biletu semestralnego 4-miesięcznego na dwie dowolne linie w granicach oraz poza granicami miasta) i 196 zł (czyli 46 zł więcej niż ustalona cena biletu semestralnego 4- miesięcznego na wszystkie linie normalne i pośpieszne w granicach oraz poza granicami miasta). Z kolei dla biletu semestralnego 5 miesięcznego na dwie linie cena pełnego biletu wynosiłaby 240 zł, natomiast na wszystkie linie normalne i pośpieszne - 490 zł. Ceny biletów ulgowych kształtowałyby się odpowiednio w kwotach 120 zł (czyli 20 zł więcej niż ustalona cena biletu semestralnego 5- miesięcznego na dwie dowolne linie w granicach oraz poza granicami miasta) i 245 zł (czyli 60 zł więcej niż ustalona cena biletu semestralnego 5- miesięcznego na wszystkie linie normalne i pośpieszne w granicach oraz poza granicami miasta). Z wyliczeń tych wynika zatem, że ulga byłaby większa niż ustawowo określone 50% ceny biletu pełnego. Zdaniem organu nadzoru brak biletu pełnego odpowiedniego dla danej linii na okres 4 i 5 miesięcy, na który został określony bilet semestralny, nie daje Radzie prawa do uznaniowego ustalania ceny biletu ulgowego oraz powoduje istotne naruszenie art. 188 ust. 1 – jak błędnie wskazano w skardze – Prawa przewozowego (oznaczenie jednostki redakcyjnej podstawy prawnej oraz zarzuty skargi wskazane na wstępie skargi wskazują, że chodzi tu o ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym – uwaga Sądu) oraz § 2 ust. 7 uchwały Rady Miejskiej W Nr [...]. W dalszej części skargi organ nadzoru zawarł argumentację dotyczącą skargi na uchwałę Nr [...], którą Rada Miejska W dokonała nowelizacji § 2 uchwały Nr [...] określającej zasady odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego. Jak podkreśla skarżący akt ten jest immanentnie związany z kwestionowaną uchwałą. Poza wskazaniem kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z biletu semestralnego, uchwała Nr [...] zawiera bowiem postanowienia odnoszące się bezpośrednio do cen biletów stanowiąc, że bilet semestralny zawiera w sobie ulgę, o której mowa w ust. 7 uchwały Rady Miejskiej W Nr [...]. Jak stwierdza strona skarżąca, wprowadzenie nowego rodzaju biletów oraz ustalenie kwestionowaną uchwałą Nr [...] ich ceny (zgodnie z założeniem Rady Miejskiej) w wysokości niższej niż ceny innych biletów oznacza wprowadzenie nowej ulgi (niższej ceny przejazdu jednostkowego) dla wybranej kategorii podmiotów. Wojewoda podkreślił, że realizacja ustawowego upoważnienia do określenia przepisów porządkowych dotyczących gminnego transportu zbiorowego (a następnie określenia ceny nowo ustanowionych biletów) nie daje Radzie upoważnienia do stanowienia regulacji modyfikujących przepisy aktów normatywnych wyższego rzędu, co miało miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały w związku z uchwałą Nr [...]. Rada wprowadzając nowe rodzaje biletów i określając ich cenę, dokonała błędnej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 188 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, tj. stosowanego przez ustawodawcę dla określenia osób kształcących się na studiach pojęcia "student", wprowadzając rozróżnienie studentów na stacjonarnych i studentów niestudiujących w trybie stacjonarnym. Zdaniem organu nadzoru, działanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego polegające na modyfikacji regulacji ustawowych, a także działanie wykraczające poza normę kompetencyjną narusza prawo w sposób istotny. Dalsze wywody odnoszą się do różnicowania w uchwale osób uprawnionych do korzystania z ulgi i są konsekwencją wniosku Wojewody o połączenie niniejszej sprawy oraz sprawy w przedmiocie skargi na uchwałę Nr [...], do wspólnego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ stanowiący uwzględnił argumenty organu nadzoru. Poinformował jednocześnie, że w związku z tym podjęte zostaną czynności zmierzające do zmiany przepisów zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. pełnomocnik Gminy W zmieniła stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wniosła o oddalenie skargi. Podniosła przy tym, że "Rada Gminy jako przewoźnik może kształtować taryfę i z tego powodu pomimo wadliwej regulacji (zaskarżona uchwała) postanowienia tej regulacji nie naruszają zasady konstytucyjnej równości podmiotu wobec prawa. Ponieważ Gmina W działa na obszarze swojej właściwości jak przewoźnik to korzystając z uprawnień przysługujących jej na mocy art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, ustala taryfę przewozową w zaskarżonych regulacjach, które objęły postanowienia tej taryfy. Ze względu na pozostawanie w obrocie prawnym aktów podjętych przy założeniu innego sposobu realizowania zadania z zakresu komunikacji zbiorowej odnosi się tylko do ceny usług świadczonych przez gminę jako przewoźnika. Gmina nie wprowadza tutaj ani cen urzędowych, ani też ulg i zwolnień. Zatem działając na gruncie prawa miejscowego zmienia tylko niektóre postanowienia taryfy przewozowej". Przywołała przy tym orzeczenie NSA OZ we W sygn. akt SA/Wr 2601/95. Pełnomocnik zwróciła również uwagę, że regulacje zawarte w systemie ustawy o oświacie różnicują studentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie zaś do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, że - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga Wojewody D zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga tu fakt, że wyrokiem Sądu Administracyjnego we W z dnia 10 lutego 2010 r. (sygn. akt III SA/Wr 595/09) stwierdzono nieważność uchwały dotyczącej zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone przez Gminę W. Skarga w niniejszej sprawie – jak już powiedziano – dotyczy wysokości opłat za usługi przewozowe i rozstrzygnięcie w sprawie III SA/Wr 595/09 ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) zawiera delegację dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do wydawania regulacji m. in. w zakresie wysokości cen i opłat lub określenia sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Upoważnienie to stanowi zatem właściwe umocowanie dla Rady Miejskiej do ustalenia opłat za usługi przewozowe transportu zbiorowego świadczonego przez Gminę W na terenie jej działania. Uchwalone na tej podstawie przepisy nie mogą być jednak sprzeczne z obowiązującymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący nie może bowiem w swoim działaniu wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego. Naruszenie prawa przy podejmowaniu uchwał stanowią przypadki ustanawiania przepisów sprzecznych czy modyfikujących regulację ustawową o charakterze ius cogens (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 184/08, LEX 509686). Naruszenie takie skutkuje nieważnością aktu. W kontekście przedstawionego wywodu uznać należy, że zaskarżona uchwała – niezależnie od tego co już wyżej powiedziano – pozostaje w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa oraz standardami techniki prawodawczej. Zgodnie z art. 188 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) studentowi przysługuje prawo do korzystania z 50 % ulgi w opłatach za przejazdy publicznymi środkami komunikacji miejskiej. Ulga taka przysługuje także innym osobom np. słuchaczom kolegiów nauczycielskich i nauczycielskich kolegiów języków obcych (art. 9f ust. 2 i art. 97 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, ,poz. 2572 ze zm.)), czy kombatantom (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.)). Zniżka wynika z przepisów ustawowych powszechnie obowiązujących i przez to pozostaje niezależna od woli jednostki samorządu terytorialnego. O tym jaka będzie cena przejazdu "ulgowego" dla studentów i innych osób do tego uprawnionych na mocy ustawy decydować będzie zatem nie organ stanowiący, ale wynik matematycznych obliczeń, w których jedną ze składowych będzie cena biletu pełnego, drugą zaś wielkość przysługującej ulgi. Bez ustalenia ceny biletu pełnego nie sposób zatem wskazać ceny biletu z ulgą. Należy także pamiętać, że uchwała będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwałą zmieniającą załącznik do uchwały Nr [...] w sprawie opłat za usługi przewozowe transportu zbiorowego świadczone przez Gminę W. Rozszerzając cennik biletów o nowowprowadzone taryfy, funkcjonować miała ona jako element całej uchwały. W zmienianym akcie ceny ujęto tabelarycznie, gdzie w kolejnych wierszach znajdują się rodzaje funkcjonujących na terenie Gminy W biletów i dalej – w zależności od kolumny – cena biletu: "pełnego" (oznaczonego wg tytułu kolumny jako "100%") oraz cena "ulgowego" (oznaczonego wg tytułu kolumny jako "50%"). Zaskarżona uchwała nie wprowadza oznaczenia "100%", czy "50%", co sugeruje, że ceny "biletów semestralnych" są cenami podstawowymi. W konsekwencji, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego uchwały [...] w sprawie zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami lokalnego transportu zbiorowego, która w punkcie 2 informuje, że ceny biletów semestralnych zawierają w sobie ulgę, uprawniony do przejazdu ulgowego żądać by mógł sprzedaży biletu tańszego stosownie do przysługującej mu ulgi. Zgodnie z zasadą wyrażoną § 6 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100 poz. 908) przepisy redaguje się w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Jak wynika z przedstawionego wywodu, postanowienia zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z tą zasadą. Na marginesie wspomnieć można jeszcze, że niezależnie od intencji Rady Miejskiej W, za niedopuszczalne w świetle konstytucyjnej zasady równości, należy uznać wprowadzenie biletów okresowych przeznaczonych li tylko dla oznaczonej grupy osób, która już na mocy przepisów ius cogens uprawniona jest do przejazdów ulgowych. Przy wprowadzonych przez organ stanowiący rozwiązaniach, osoba nie uprawniona do zniżki nie mogłaby nabyć biletu w pełnej cenie. Osobnego komentarza wymaga kwestia wyliczeń "ulgi studenckiej" dokonana przez Wojewodę na podstawie biletów "30 – dniowych". Choć Sąd rozumie kierunek rozważań organu nadzoru, to jednak takie odniesienie nie może zostać uznane za prawidłowe. Istotą biletów okresowych jest wprowadzenie niższych opłat za przejazdy, przy zapewnieniu bardziej przewidywalnych i ustabilizowanych wpływów ze sprzedaży biletów. Jak pokazuje doświadczenie, nie tylko na kanwie biletów komunikacji miejskiej, im dłuższy jest okres na który z góry wykupywane są usługi, tym rzeczywiste koszty są dla konsumenta niższe. W sprawie będącej przedmiotem niniejszych rozważań, bezsprzecznie Gmina miała nieskrępowaną możliwość wprowadzenia biletów na okres 4, czy 5 miesięcy. Ze względu na dłuższy okres, ale i wyższy jednorazowy wydatek z tym związany, cena takiego biletu będzie relatywnie niższa niż biletu na okres krótszy. W tym kontekście, o naruszeniu przepisu art. 188 ust. 1 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym, czy też art. 20 ust. 1 ustawy o kombatantach, przesądzać będzie nie – jak twierdzi Wojewoda – wyższa niż ustawowa kwota ulgi, a fakt, że przy braku określenia ceny biletu pełnego, brak jest możliwości zweryfikowania wysokości ulgi. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, jako naruszająca obowiązujące przepisy prawa w sposób istotny, nie może się ostać w porządku prawnym i na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. W punkcie II wyroku orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a.