III SA/Wr 6/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B.M. na czynność Starosty O. w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty O. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia [...] r. B.M. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Starosty O. o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu samochodu osobowego Mazda 626 nr rejestracyjny [...] w kwocie [...] zł. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] r., Starosta O. poinformował skarżącą, że nie znajduje podstaw do zadośćuczynienia jej wnioskowi o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu. Starosta wskazał, że opłata za wydanie karty pojazdy w wysokości [...] zł została uiszczona w oparciu o obowiązujący, w dacie pobrania należności, przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Wprawdzie, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U6/04), Trybunału Konstytucyjnego uznał § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. za niekonstytucyjny, niemniej moc obowiązującą rozstrzygnięcia odroczył do dnia [...] r. Zatem w dacie pobierania opłaty, organy rejestracyjne nie tylko były do tego uprawnione, ale wręcz miały taki obowiązek. W ocenie Starosty, obowiązku zwrotu opłaty nie należy wyprowadzać z prawa unijnego. Z kolei pismem z dnia [...] r., w dopowiedzi na powyższe pismo z dnia [...] r., skarżąca wezwała Starostę do zwrot opłaty w wysokości przekraczającej [...] zł, uznając, że pobranie w wyżej wysokości było bezprawne. Powołując się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazała, że mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu, uregulowanie to było niekonstytucyjne od samego początku jego wejścia w życie. W konsekwencji pobieranie przedmiotowej opłaty w wysokości [...] zł było bezprawne. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z [...] r. Starosta O. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] r. Jak wynika z akt sprawy, skarżącą wystąpiła do Sądu Rejonowego W O. z pozwem z dnia [...] r. o zapłatę w postępowaniu upominawczy kwoty [...] zł. Uzasadniając, że kwota ta stanowi nienależnie pobraną opłatę za kartę pojazdu. Postanowieniem z dnia [...] r. na rozprawie Sąd Rejonowy w O. odrzuciła pozew (sygn. akt [...]). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że mając na względzie fakt, że żądanie powódka zgłosiła stronie pozwanej w dniu [...] r. – a więc pod rządami art. 66 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), za wyłącznie właściwą dla zgłoszonych roszczeń należy uznać drogę postępowania administracyjnego, nie proces cywilny. W dalszym etapie, pismem z dnia [...] r., zatytułowanym "pozew o zapłatę" skarżąca wystąpiła do WSA we W. o nakazanie zapłaty na jej rzecz kwoty [...] zł, z tytułu wydania karty pojazdu. W odpowiedzi na powyższą skargę Starosta O. wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazano, że droga sądowo-administracyjna w tej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż zwrot opłaty za kartę pojazdu nie jest sprawą administracyjną, nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością rzeczową WSA, w którym mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesiono, że skarżącej służyło prawo wniesienia zażalenia do Sądu Okręgowego na postanowienie Sądu Rejonowego w O., o czym była informowana, jednak nie skorzystała z tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Wskazać ponadto należy, że w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy natomiast wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że te warunki formalne zostały spełnione. Na wniosek skarżącej z dnia [...]r. organ opowiedział negatywnie pismem z dnia [...] r. Brak w aktach sprawy dowodu odnośnie daty doręczenia tego pisma skarżącej. W tym stanie, pismo skarżącej z dnia [...] r., w ocenie Sądu, należy uznać jako wniesione w terminie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skargę, zgodnie z art. 53 § 23 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie, opowiedz organu zawarta była w piśmie z dnia [...] r. Brak jednak dowodu jego doręczenia skarżącej, brak również pouczenia w tym piśmie skarżącej o rodzaju środków zaskarżenia i terminie ich wnoszenia. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. Sąd Rejonowy w O. wskazał - jako na właściwą drogę postępowania – drogę postępowania administracyjnego. W tym stanie, w ocenie Sądu, mając na uwadze także okoliczność braku dowodu potwierdzającego termin zapoznanie się skarżącej z powyższym postanowieniem, pismo skarżącej z dnia [...] r. skierowane do WSA we W., należy uznać, jako skargę wniesioną w terminie na czynność Starosty O. w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie, wskazane powyżej warunku formalne zostały spełnione, bowiem wniesiona w terminie skarga, została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Ocena zaskarżonej czynności według kryterium zgodności z prawem pozwala twierdzić, że dokonując tej czynności Starosta O. nieprawidłowo przyjął, że wniesiona skarga nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością rzeczową sądu administracyjnego, że nie ma podstawy prawnej do zwrotu części opłaty pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Na wstępie należy zauważyć, że uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. (III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) uznano za dopuszczalną jest drogę sądową do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) stwierdził, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Wywiódł przy tym, że skoro "obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W kontekście przywołanych orzeczeń uznawano, że postępowanie o zwrot nadpłaty związanej z opłatą za kartę pojazdu mogło być prowadzone zarówno w trybie administracyjnym, jak i cywilnym. W przedmiotowej sprawie działanie organu – odmowa zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu – przybrało taką właśnie postać czynności materialno-technicznej. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącą zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, która to opłata zostały pobrana na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP – należy przypomnieć jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02.2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30.10.2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., I OPS 4/05, ONSA i WSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25.08.2009r. I OSK 1270/08). W tej sytuacji – mimo, że Sąd odmawia stosowania komentowanego przepisu rozporządzenia w niniejszej sprawie – wskazać należy na okoliczność zmiany stanu prawnego od czasu podjęcia wskazanych wyżej uchwał Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Otóż z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.). Według art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to między innymi środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). W ocenie Sądu, w pojęciu "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" mieści się także opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daninę publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu. Trzeba przy tym zauważyć, że poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania. Skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", przeto w takim zakresie znajdą również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co – przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) – odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu. Oznacza to w konsekwencji, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu (wniesiony pismem po dniu [...] r.), należało w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty, gdyż wynika to z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 115 ustawy "Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych" - przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej). W tej sprawie wniosek wpłynął do organu pod rządami nowej ustawy o finansach publicznych więc wszczęte postępowanie winno toczyć się z uwzględnieniem nowych reguł (cytowany art. 115 a contrario). Abstrahując od niewłaściwej wobec tego formy załatwienia wniosku skarżącej, omówienia wymaga również zagadnienie ewentualnego przedawnienia żądania – na gruncie prawa administracyjnego. W odróżnieniu jednak od problematyki proceduralnej, która nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych, to zagadnienie materialnoprawnej natury, jakie dotyczy instytucji przedawnienia przedstawia się inaczej. Trzeba bowiem zważyć, że przepisy z daty zdarzenia, czyli pobrania nadpłaconej kwoty należności, nie przewidywały przedawnienia, natomiast uregulowania działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła w art. 67 aktualna ustawa o finansach publicznych, stanowią o pięcioletnim okresie przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). W tej materii Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Po 86/12 (Centralna Baza Orzeczeń NSA), odwołującego się do konieczności pełnego poszanowania jednej z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa, tj. zasady lex retro non agit, że stosując na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za kartę pojazdu uiszczoną przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność w sprawie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez materialnych podstaw prawnych oraz z naruszeniem norm postępowania, wobec czego jest bezskuteczna. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w motywach niniejszego wyroku, odnoszącej się tak do materialnoprawnych, jak i proceduralnych aspektów sprawy. Tym samym rozpozna wniosek w trybie stwierdzenia nadpłaty, wydając rozstrzygniecie w sprawie, z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Z tych powodów, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji) Sąd orzekł według przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.