III SA/Wr 603/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania T. S. i M. S. (dalej jako "skarżący") od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Głównego Specjalisty ds. dokumentacji i uzgodnień w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia G. M. i A. M. na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] we W., parterowej części obiektu budowlanego, zakończonej - wydaną z upoważnienia Prezydenta W. - ostateczną decyzją Starszego Specjalisty ds. dokumentacji i uzgodnień w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia SKO podało, że decyzją z dnia [...] roku organ pierwszej instancji zezwolił G. i A. M. na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] we W. parterowej części obiektu budowlanego. W dniu [...] r. skarżący wystąpili o wznowienie postępowania, albowiem nie brali bez własnej winy udziału w tym postępowaniu, zaś dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są oparte albo na fałszywych dokumentach, albo na świadomie fałszywych wyjaśnieniach strony, a decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Oznaczoną na wstępie decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej zezwoleniem z dnia [...] r. przyjmując, że skarżący nie mają legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Rozpatrując wniesione przez skarżących odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało, iż zaskarżona decyzja odpowiada, co do istoty, wymogom prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. W ocenie organu II instancji - fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia ma rozważenie charakteru instytucji wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, w przypadkach, gdy postępowanie, w wyniku którego zapadło dane rozstrzygnięcie, jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową, określoną przepisami prawa. Mając na uwadze przepisy art. 145 oraz art. 145a K.p.a. należy zwrócić uwagę, iż przesłankami dopuszczalności wznowienia postępowania jest zakończenie danej sprawy administracyjnej decyzją ostateczną i wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek określonych enumeratywnie w art. 145 § 1 oraz art. 145a K.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania wyróżnia się dwa podstawowe etapy. Po pierwsze, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania (czyli, co do zasady organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji - art. 150 K.p.a.) przeprowadza postępowanie wstępne co do oceny dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Przede wszystkim organ jest zobowiązany ustalić czy wniosek został złożony przez osobę uprawnioną, czyli posiadającą stosowną legitymację procesową. W tego rodzaju trybie nadzwyczajnym ma się bowiem do czynienia, co do zasady, z tą samą stroną co w postępowaniu głównym. Uprawnionym do złożenia wskazanego wniosku będzie zatem podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja ostateczna. W wyniku wstępnego badania wniosku, organ właściwy - stwierdzając formalnoprawną dopuszczalność przeprowadzenia postępowania wznowieniowego - wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Jeśli natomiast organ ustali, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby (podmiotu) niebędącej stroną w danej sprawie administracyjnej, lub nieposiadającej zdolności procesowej albo, że sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przechodząc do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy SKO zauważyło, że wniosek w sprawie wznowienia postępowania musi pochodzić od osoby (podmiotu) będącego stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Ostateczna decyzja musi zatem, wedle art. 28 K.p.a., dotyczyć interesu prawnego bądź obowiązku tego podmiotu (podmiotów), a źródłem ich uprawnień procesowych jest, co do zasady, przepis prawa materialnego. Na gruncie przedmiotu tej sprawy administracyjnej należy jednak stwierdzić zdaniem SKO, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) wskazuje, iż stroną postępowania w sprawie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest wyłącznie inwestor tj. podmiot, którego celem jest lokalizacja tych obiektów czy urządzeń w pasie drogowym. Sprawa będąca przedmiotem wymienionej decyzji ostatecznej dotyczyła lokalizacji w pasie drogowym ul. [...] we W. (na części działki nr [...],[...], obręb R.), części budynku posadowionego na działce nr [...],[...], obręb P., na wniosek współwłaścicieli tej działki – G. i A. M. Zatem w przekonaniu SKO zgodzić się należy ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że nie ma podstaw prawnych do nadania statusu strony postępowania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, innym podmiotom, w tym właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości sąsiednich. "O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w postępowaniu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego - pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny" (uchwała NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt l SA 511/00, LEX 54725). Wnioskodawcy - jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej działkę oznaczoną geodezyjnie nr [...],[...], obręb R., nie mają statusu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] roku, a zatem nie mogli w sposób prawnie skuteczny domagać się wznowienia postępowania w tej sprawie. Zdaniem Kolegium, dopuszczenie szerokiej interpretacji pojęcia strony postępowania administracyjnego, utożsamiania tego podmiotu z każdym zainteresowanym daną sprawą indywidualną i warunkowanie tego statusu prawnego wyłącznie wolą i subiektywnym przekonaniem danego podmiotu (osoby), stanowiłoby nieuzasadnione prawnie rozszerzenie normatywnego pojęcia strony określonego w art. 28 K.p.a. Kolegium, opierając się na dotychczasowym stanowisku doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwa sądowoadministracynego, przyjęło wąsko rozumianą koncepcję strony postępowania, której granice zakreśla wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego (docelowo dookreślane przez znajdujące in concreto zastosowanie przepisy prawa materialnego). Z tych też względów, Kolegium po rozpoznaniu odwołania nie dopatrzyło się naruszenia prawa materialnego czy procesowego, dającego podstawę do uchylenia bądź zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarzucając organom przyjęcie błędnej wykładni pojęcia "strony postępowania" na gruncie art. 28 K.p.a. – skarżący w obszernych wywodach skargi i w rozmaitych aspektach, odwołując się także do problematyki ujednolicania stosowania prawa, niezawisłości sędziów orzekających w danej sprawie etc. - przedstawili swoje stanowisko. Dążąc do funkcjonalnego uzasadnienia takiej wykładni art. 28 Kp.a., która pozwala na uznanie skarżących za strony, wskazywali, że źródłem pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym jest norma prawa administracyjnego, jakim jest art. 28 K.p.a. Przepis ten jest nie tylko źródłem tego pojęcia, ale również powodem wielu sporów i rozbieżności w świecie nauki i praktyki. Prezentując następnie ewolucję poglądów w omawianej materii w doktrynie, wskazywali na różnice w koncepcji "subiektywnego" (procesowego) określenia pojęcia strony, a więc takim, w którym stosunek procesowy między obywatelem i administracją może powstać samoistnie, to znaczy niezależnie od przepisów prawa materialnego, np. wskutek wniesienia wniosku oraz "obiektywnym" (materialnoprawnym) pojęciem, według którego stroną może być taka osoba, której interes opiera się na przepisach prawa materialnego, a stąd swój "interes prawny" powinna wykazać. Przy zastosowaniu" "subiektywnej" interpretacji pojęcia strony krąg osób z dostępem do postępowania administracyjnego jest możliwie szeroki, a zatem można mówić o wykładni rozszerzającej, natomiast zupełnie wąski staje się przy wykładni "obiektywnej", a więc ścieśniającej. Dla obywatela naturalnym dążeniem jest, aby dostęp do postępowania administracyjnego był możliwie szeroki, co zwiększa jego konstytucyjne prawa i wolności. Niemniej jednak skarżący zdają sobie sprawę, że mogą być one ustawowo ograniczone, bowiem ich pełnia zagraża zupełnym brakiem regulacji stosunków społecznych, a więc jakąś formą anarchii. Wszakże dla skarżących istotny jest zakres tego ograniczenia. Odwołując się do własnych doświadczeń wskazali nadto, że np. w sprawie z [...] r. dotyczącej samowolnych obiektów na działce przy ul. [...] i w pasie drogi ul. [...], w której to sprawie głównej niniejsze postępowanie jest sprawą uboczną, skarżący byli traktowani przez organ nadzoru budowlanego jako strona postępowania, mimo że nie graniczyli geometrycznie z przedmiotowym terenem, z którym dzielił ich parometrowy pas ulicy [...]. Po ponownym natomiast zawiadomieniu nadzoru budowlanego w [...] r. właściwy organ nadzoru budowlanego wezwał ich do wykazania swojego interesu prawnego. W procesie tym zgodnie z art.28 ust. 2 prawa budowlanego stronami są inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosowanie przez organy nadzoru budowlanego ścieśniającej wykładni polega na tym, że obszar oddziaływania interpretuje się najprościej, bo w sensie geometrycznego sąsiedztwa, tzn. "przez płot", chociaż oczywiste jest, że należałoby na to również spojrzeć przez pryzmat innych praw materialnych jak np. przepisów przeciwpożarowych, z zakresu ochrony środowiska, warunków technicznych dotyczących różnych obiektów, hałasu itd. Zdaniem skarżących skoro część obiektów stoi na drodze, z którą działka skarżących graniczy, zatem są stronami nawet w sensie wykładni ścieśniającej. Odebranie skarżącym przymiotu stron powoduje swoistą hermetyczność, która sprawia, że wzrasta niebezpieczeństwo nieprawidłowego załatwienia sprawy, ponieważ nie ma absolutnie prawie żadnych mechanizmów, które mogłyby temu przeciwdziałać. Odnosząc się do drugiej części przepisu art. 28 K.p.a stanowiącej, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój prawny obowiązek - zdaniem skarżących może rozchodzić się tutaj także o ogólnie pojęty obowiązek zawiadomienia o nielegalnych czynnościach. Mimo braku podstaw do zawiadomienia o naruszeniu prawa, skarżący twierdzą jednak, że są stronami również dlatego, że żądali czynności organu ze względu na swój prawny interes lub obowiązek. W odpowiedzi SKO we W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - 150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dostrzegł naruszeń prawa. Kwestią sporną do rozstrzygnięcia jest, czy skarżącym służy przymiot stron postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie zezwolenia G. i A. M. na lokalizację w pasie drogowym (ul. [...] we W.) - parterowej części obiektu budowlanego. Decyzja zezwalająca na lokalizację została wydana na mocy art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 tekst jedn. z późn. zm.). Sąd podziela w pełni stanowisko organów co do braku interesu prawnego skarżących do występowania w charakterze strony w postępowaniu o zezwolenie podmiotowi trzeciemu na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia, a tym samym do złożenia skutecznego wniosku o wznowienie tego postępowania. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny - a nie tylko interes faktyczny - przesądza odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, – każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego" trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA w W-wie z dnia 14 kwietnia 2000r.,III SA 1876/99). Zgodnie z art. 39 ust. 3 powołanej ustawy o drogach publicznych – który to przepis prawny był materialną podstawą wydania ostatecznej decyzji - w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Według ust. 3a - w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Nie budzi żadnych wątpliwości, że stroną w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym jest wnioskodawca – tj. inwestor (właściciel) obiektu budowlanego lub urządzenia. Jego to bowiem prawa i obowiązki zostają ukształtowane decyzją zezwalającą na lokalizację. Strony skarżące wywodzą swój interes prawny w sprawie z faktu, że żądali czynności organu oraz, że nieruchomość, która władają znajduje się w sąsiedztwie (graniczy) z drogą, w pasie której znajduje się część budynku uczestników postępowania, co do której uczestnicy uzyskali zgodę na lokalizację mocą opisanej decyzji ostatecznej. Należy jednak podzielić zapatrywanie organów orzekających w sprawie, że z przepisów rozdziału 4 ustawy o drogach publicznych, normujących zagadnienia pasa drogowego - nie można wyprowadzić interesu prawnego z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego działek sąsiednich, co dotyczy stron skarżących, jako władających działkami sąsiadującymi. Przedmiotowa decyzja nie wpływa bowiem na sytuację prawną właścicieli lub użytkowników wieczystych takich działek, nie dotyczy ich praw bądź obowiązków, które wynikałyby z tej decyzji. Przepisy powołanej ustawy nie regulują praw i obowiązków administracyjnych stron skarżących w tej konkretnej sprawie. Ochronę prawną właściciele działek sąsiednich – przez przydanie im statusu stron postępowania – mają w postępowaniach odrębnych, np. z zakresu prawa budowlanego, gdzie art. 28 ust. 2 wprost stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy mieć na uwadze, że postępowanie dotyczące prawa budowlanego oraz prawa o drogach publicznych to odrębne postępowania z zakresu administracji publicznej, oparte na odmiennych podstawach materialnoprawnych, zawierające różne rozwiązania prawne w omawianej materii, zatem także odnośnie określenia interesu prawnego. Bez istnienia podstawy prawnej nie można dowolnie recypować na grunt postępowania w zakresie spraw należących do kategorii dróg publicznych rozwiązań funkcjonujących w prawie budowlanym, czy też w innym. Rozwiązania prawne przyjęte przez ustawodawcę mają na względzie przedmiot danego postępowania, w tym także co do kręgu podmiotów mogących być uznane za strony tego postępowania. W postępowaniu o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym – nie bada się oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. Samo żądanie czynności organu również nie jest wystarczające do przyjęcia, że żądającemu służy atrybut strony postępowania, gdyż - jak wyżej wywiedziono - musi takie żądanie być poparte interesem prawnym lub obowiązkiem. Okoliczności, na które powołują się skarżący, w istocie dotyczą ich interesu faktycznego, nie zaś prawnego, wobec tego organy prawidłowo uznały, że nie posiadają legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z przytoczonych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.