III SA/Wr 609/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy K. Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. Z. w sprawie limitu licencji na wykonywanie transportu taksówką na obszarze Gminy K. Z. w roku [...] oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Gminy K. Z., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.", podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia limitu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze Gminy K. Z. w roku [...]. Paragraf pierwszy tego aktu stanowił, że liczba nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego przy wykorzystaniu taksówek na terenie Gminy K. Z., przeznaczonych do wydania w roku kalendarzowym [...], wynosi [...], zaś paragraf trzeci stwierdzał, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Z uzasadnienia do uchwały wynikało, że na terenie Gminy nie jest prowadzona działalność gospodarcza w zakresie transportu drogowego taksówką. Proponowana liczba [...] licencji przeznaczonych do wydania w [...] roku wynika zaś z analizy lat poprzednich, kiedy na terenie Gminy K. Z. najwyżej jeden podmiot prowadził taką działalność. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. (Nr [...]) Wojewoda D. stwierdził nieważność opisanej uchwały, podnosząc w uzasadnieniu, że stanowiący podstawę jej podjęcia – art. 6 ust. 6 u.t.d. – zawiera dodatkową przesłankę, zgodnie z którą określenie przez radę liczby nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jaką planowano wydać w roku kalendarzowym [...], powinno nastąpić do dnia 30 listopada [...] r. Przesądza to o tym, że w [...] roku, do dnia 30 listopada, Rada władna była jedynie określić liczbę tych licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, które będą wydane dopiero w [...] roku. Tymczasem liczba licencji planowana do wydania w roku [...] została określona przez Radę Gminy K. Z. w tym samym roku kalendarzowym. Działanie takie stoi zatem w sprzeczności z normą art. 6 ust. 6 u.t.d. Z rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodziła się Gmina K. Z. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, datowanej na dzień [...] r., zarzuciła naruszenie: art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych, a także art. 6 ust. 6 u.t.d., poprzez błędne uznanie, że podjęcie przez radę gminy uchwały objętej treścią wskazanego przepisu po dniu 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego ma dotyczyć ta uchwała, skutkuje jej nieważnością. Organ samorządu terytorialnego wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu podniesiono, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby uchybienie przez radę gminy terminowi określonemu w treści powołanego przepisu wywoływało skutek nieważności, o którym stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. Skutek naruszenia przez radę gminy wspomnianego terminu wskazany został bowiem w przepisie art. 6 ust. 7 ustawy, przesądzającym o tym, iż jego niedotrzymanie oznacza zachowanie dotychczasowej liczby licencji. W konsekwencji, organ nadzoru nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w sytuacji, gdy sama ustawa jednoznacznie określa skutek prawny uchybienia terminowi ustawowemu. Zdaniem autora skargi, wobec braku określenia liczby licencji na lata poprzedzające rok [...], przepis art. 6 ust. 7 u.t.d. pozostaje bezprzedmiotowy, bowiem nie można mówić o zachowaniu "dotychczasowej liczby licencji", w sytuacji gdy liczba ta nie była do tej pory określona w drodze aktu miejscowego. W konsekwencji, organ samorządu terytorialnego doszedł do przekonania, że zachował kompetencję prawotwórczą określoną treścią przepisu art. 6 ust. 6 u.t.d., w postaci uprawnienia do ustalenia liczby licencji na bieżący rok kalendarzowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 tej samej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają – między innymi – akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a w tej grupie – także rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, podejmowane na podstawie art. 91 u.s.g. Z kolei według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem badania zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Godzi się w związku z tym zauważyć, że ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. zwłaszcza art. 148 p.p.s.a.) ani też przywołany już art. 91 u.s.g. nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego, jak zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Biorąc pod uwagę wymienione kryteria oceny, które sąd powinien brać pod uwagę, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być uznane za zgodne z prawem jeżeli nie koliduje z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani też z przepisami innych ustaw. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy reguluje – na co zwrócono już uwagę – art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Według pierwszego z wymienionych przepisów, uchwała lub zarządzenie gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 tej samej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż akty te wydano z naruszeniem prawa. Cytowane przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał (zarządzeń) organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być przy tym wyłącznie istotne naruszenie prawa. Zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, ale także wadliwe zastosowanie normy prawnej, na podstawie której uchwała (zarządzenie) została podjęta. W rozpoznawanym przypadku, ocenie Sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D., stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy K. Z. z dnia [...] r. w sprawie określenia limitu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze Gminy K. Z. w roku [...], z powodu naruszenia – w ocenie organu nadzoru – art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6 ust. 6 u.t.d. Dokonując badania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd nie stwierdził by naruszało ono prawo. Stosownie do treści art. 6 ust 7 u.o.t.d., będącego podstawę zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały, organy stanowiące gmin określają na dany rok kalendarzowy, nie później niż do dnia 30 listopada roku poprzedniego, liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji po zasięgnięciu opinii organizacji zrzeszających miejscowych taksówkarzy i organizacji, których statutowym celem jest ochrona praw konsumenta. Niedotrzymanie tego terminu oznacza zaś zachowanie dotychczasowej liczby licencji (ust. 7). Bezsporne jest zatem, że jeżeli organ, o którym mowa, nie dotrzyma terminu, w którym władny jest ustalić liczbę przeznaczonych do wydania nowych licencji (art. 6 ust. 6 ustawy), to dojdzie do zachowania dotychczasowego limitu liczby licencji. Tym samym ustawodawca określił skutek uchybienia terminowi do ustalenia liczby licencji, jaka może zostać wydana, aczkolwiek określenie to – wbrew twierdzeniom autora skargi – nie oznacza, że po upływie tego terminu organ stanowiący gminy staje się uprawniony do dowolnego działania, a uchwała podjęta z naruszeniem tego terminu nie narusza prawa w sposób istotny. Co więcej – jak słusznie zauważył Wojewoda D. – określenie przez ustawodawcę skutku niepodjęcia uchwały w ustawowo oznaczonym terminie powoduje, że termin wskazany w ust. 7 art. 6 u.t.d. ma charakter terminu zawitego, w konsekwencji czego działania podjęte po jego upływie uznać należy – tak jak to prawidłowo uczynił organ nadzoru – za działania dotknięte skutkiem nieważności. Podkreślenia wymaga ponadto, że wolą Rady Gminy K. Z. było określenie liczby licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, jakie mogą zostać wydane w [...] roku. Dowodzi tego zarówno treść zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały (§ 1), jak również treść jej uzasadnienia, w którym organ stanowiący wskazał, iż "proponowana liczba licencji przeznaczonych do wydania w [...] r. wynika z analizy lat poprzednich, kiedy na terenie Gminy (...), co najwyżej 1 podmiot prowadził taką działalność". W tym kontekście nie sposób przyjąć, aby stanowisko Rady, iż "zachowuje (ona – podkreślenie Sądu) kompetencję prawotwórczą określoną treścią przepisu art. 6 ust. 6 ustawy o transporcie drogowy, tj. uprawnienia do ustalenia liczby licencji na bieżący rok kalendarzowy" było trafne. W bieżącym (danym!) roku kalendarzowym – zgodnie z treścią art. 6 ust 7 u.t.d. – Rada Gminy może wprawdzie ustalić liczbę licencji, lecz tylko tych, które zostaną wydane w przyszłym roku kalendarzowym. Taki zakres kompetencji nie został przy tym ograniczony jedynie do sytuacji, kiedy w gminie prowadzona jest już tego typu działalność gospodarcza. Jeśli działalność taka – jak w rozpoznawanym przypadku – nie była do tej pory prowadzona, podjęcie uchwały z naruszeniem terminu określonego w art. 6 ust. 6 u.t.d. oznacza jedynie, że w [...] r. obowiązuje nadal limit 0 licencji. Zaakcentowania wymaga wreszcie, iż kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego (w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g.), zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, a tym samym, po jej wejściu w życie (§ 3 uchwały), mogłaby zostać wykonana. Wywołałaby zatem wówczas określone skutki prawne, w postaci przyznania licencji. Z uwagi jednak na treść § 1 zaskarżonej uchwały, ustalającego liczbę licencji możliwych do wydania w [...] roku ([...]), znajdowałaby ona zastosowanie do całego [...] roku. Wynika to z zapisu art. 6 ust. 6 u.o.t.d., określającego początek obowiązywania uchwały ustalającej limit nowych licencji na wykonywanie transportu drogowego przy wykorzystaniu taksówek, jakie mogą zostać wydane na dany rok kalendarzowy, jako początek roku kalendarzowego. W świetle brzmienia tego przepisu przyjąć należy – tak, jak to uczynił organ nadzoru – iż wykluczona jest możliwość nadania mocy wstecznej uchwale zakwestionowanej przez organ nadzoru, a taka sytuacja miałaby niewątpliwie miejsce w przypadku jej wejścia w życie. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.