III SA/Wr 609/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na §7 pkt 1 – 7 uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu M. w części §1, pkt 1 – 7. Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Rada Powiatu M. (dalej również Rada, organ), działając na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm., dalej: u.s.p.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., dalej: p.r.d.) ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu na rok 2018. W zaskarżonym przez Prokuratora Rejonowego w M. § 1 ww. uchwały ustalono wysokość opłat za usunięcie pojazdów i ich przechowywanie za każdą dobę: za rower lub motorower – 111,00 zł (usunięcie), 13,00 zł (przechowywanie); za motocykl – 200,00 zł (usunięcie), 16 zł (przechowywanie); pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 300,00 zł (usunięcie), 20,00 zł (przechowywanie); pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 450,00 zł (usunięcie), 20,00 zł (przechowywanie); pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 750,00 zł (usunięcie), 35 zł (przechowywanie); pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t –1000,00 zł (usunięcie), 90,00 zł (przechowywanie); pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 1000,00 zł (usunięcie), 90,00 zł (przechowywanie). W § 2 uchwały ustalono wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania w przypadku wskazanym w art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z § 3 uchwały traci moc uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. Rady Powiatu M. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg oraz za przechowywanie usuniętych pojazdów na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za ich usunięcie i parkowanie. W myśl § 4 uchwały wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu M., a w § 5 uchwały orzeczono, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Rada Powiatu uzasadniając wysokość przyjętych w uchwale stawek opłat, powołała się na przeprowadzone zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych postępowanie ofertowe w celu wyłonienia podmiotu, któremu Starosta powierzył wykonywanie zadania w 2018 r. Ponadto wskazała, że proponowana wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu (niższych niż określonych w przywoływanym Obwieszczeniu Ministra Finansów), stanowi odzwierciedlenie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Powiat w związku z realizacją zadania, ustalonych na podstawie umowy oraz koniecznych kosztów sprawnej ich realizacji zapewniających odpowiedni poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Prokurator Rejonowy w M. (dalej: Prokurator, strona skarżąca) zaskarżył powyższą uchwałę w części do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1-7 tej uchwały. Zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wyrażające się w przekroczeniu granicy ustawowego upoważnienia i przyjęcie w § 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały zawyżonych stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów w wysokości przekraczającej rzeczywiste koszty ich usuwania i przechowywania na obszarze powiatu m. określone w umowie zawartej z podmiotem zewnętrznym i zastosowanie do ustalenia wysokości tych stawek kryteriów pozaustawowych, nie wymienionych przez ustawodawcę w treści art. 130a ust. 6 p.r.d.,art. 130a ust. 6 p.r.d. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że prawdą jest, iż wysokość opłat wskazana w zaskarżonym akcie prawa miejscowego nie przekracza stawek maksymalnych określonych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Prokurator stwierdził jednak, że opłaty te są wyższe niż przewidziane w umowie o prowadzenie usług usuwania pojazdów zawartej w dniu [...] lipca 2016 r. z przedsiębiorcą B. T. Prokurator podkreślił, że nie sposób się zgodzić z uzasadnieniem zastosowania stawek w takiej wysokości albowiem uzasadnienie projektu uchwały w żadnym miejscu nie wyjaśnia, dlaczego rzeczywiste koszty określone w umowie zawartej z podmiotem zewnętrznym nie są wystarczające do sprawnej realizacji powierzonego zadania, a nadto odwołuje się do kryterium pozaustawowego w postaci potrzeby zapewnienia "odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Prokurator podkreślił, że o tym, iż Rada Powiatu M. przy kształtowaniu wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na rok 2018 wykroczyła poza delegację ustawową z art. 130 ust. 6a p.r.d., świadczy pisemna odpowiedź Przewodniczącego Rady Powiatu M. z dnia [...] stycznia 2018 roku do Wydziału Nadzoru i Kontroli D. Urzędu Wojewódzkiego, w której stwierdzono, że sprawność realizacji zadania określonego w art. 130a polega "nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów ale przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdu z drogi" oraz "dyscyplinowania właścicieli usuwanych z drogi pojazdów". Prokurator zaznaczył, że wskazane wyżej względy o charakterze prewencyjnym w żadnym wypadku nie zostały przez ustawodawcę zawarte w upoważnieniu z art. 130a ust. 6 p.r.d., wobec czego powoływanie się na nie świadczy jednoznacznie o przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały. Organ nie zgodził się z zarzutami skargi, że stawki opłat w uchwale ustalono z naruszeniem prawa, w tym art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podkreślił, że przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem, tym samym nie zostało przekroczone upoważnienie ustawowe określone w art. 130 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Rada Powiatu zaznaczyła, że Prokurator całkowicie pomija okoliczność, że wysokość przedmiotowych stawek jest również determinowana przez konieczność sprawnej realizacji zadania. W tym zakresie organ ma elastyczność w działaniu, a owa swoboda jest ograniczona wysokością stawek maksymalnych. Zdaniem Rady Powiatu upoważnienie ustawowe nie zostało naruszone, a organ działał w ramach swoich kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego, tj. § 1 pkt 1-7 uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na rok 2018. W postanowieniach art. 87 i 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.p. (w art. 40 ust. 1) traktuje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Oceniając w świetle powyższego legalność zaskarżonego § 1 uchwały Sąd podziela stanowisko i argumentację Prokuratora co do tego, że zaskarżony § 1 uchwały narusza art. 130a ust. 6 p.r.d. Z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba w/w warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w powołanym obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Tak więc wyłącznie te dwa kryteria powinny determinować wysokość stawek określonych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. Odnotować można, że w orzecznictwie wyraża się pogląd, iż w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 690/17, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela tym samym ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że § 1 pkt 1-7 uchwały w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie (kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, nie zaś innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat (kosztów) będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 ustawy wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ (wyroki z 24 sierpnia 2017 r. i 26 października 2017 r., odpowiednio III SA/Wr 410/17 i III SA/Wr 649/17; CBOSA). Powyższe ma natomiast wynikać jednoznacznie z treści uchwały, jej uzasadnienia. Zgodnie przy tym z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ powinien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się w zakresie wykładni przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu", gdzie w ocenie strony skarżącej prawidłowa wykładnia tej przesłanki oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez ten powiat. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wydając skarżoną uchwałę, Rada Powiatu M. w treści § 1 tej uchwały naruszyła w/w przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., bowiem treść zarówno zaskarżonego paragrafu uchwały, jak i uzasadnienia do jej projektu nie potwierdzają, że przy ustalaniu stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów uwzględniono przywołane kryteria. Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że kontrola, czy organ ustalając stawki, o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. kieruje się rzeczywiście wskazanymi tam kryteriami, możliwa jest przede wszystkim w oparciu o uzasadnienie uchwały lub dokumentację, na podstawie której została podjęta. Jakkolwiek przepisy nie nakładają na organ samorządu wprost obowiązku sporządzenia takiego uzasadnienia, to stanowi ono podstawową informację o motywach i przesłankach stojących za podjęciem uchwały o takiej, a nie innej treści. W rozpoznawanej sprawie do uchwały dołączono uzasadnienie jej projektu, jednak zawarta w nim argumentacja zmierzająca do wykazania, że stawki opłat określono mając na względzie rzeczywiste koszty wykonywania tych usług nie jest, w ocenie Sądu, przekonująca. Rada w uzasadnieniu do swojej uchwały z jednej strony wskazuje, że: "Rzeczywiste koszty ponoszone przez powiat na realizację usuwania i przechowywania pojazdu zostały określone w umowie z podmiotem zewnętrznym.", z drugiej strony podnosi’ że: "Proponowana wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu stanowi odzwierciedlenie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Powiat w związku z realizacją zadania, ustalonych na podstawie umowy oraz koniecznych kosztów sprawnej ich realizacji zapewniających odpowiedni poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym." Co prawda organ wskazuje, że stawki ujęte w §1 pkt 1-7 uchwały są niższe niż określone w Obwieszczeniu Ministra Finansów, jednak nie wpływa to na ocenę, że przewyższają one wysokość kosztów, jakie z tytułu wykonania usług usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania Powiat musi ponosić na rzecz wykonawcy, z którym zawarł umowę [...] lipca 2016 r. i że różnica tych wartości nie została należycie uzasadniona ani w kontekście postulatu sprawnego wykonywania zadań, ani wymogu odpowiadania tych stawek faktycznym kosztom realizacji powyższych zadań. Należy zauważyć, że nieprzekroczenie określonych przez Ministra Finansów stawek maksymalnych nie świadczy o zgodności z prawem podjętej uchwały, gdyż stawki nawet poniżej wysokości maksymalnej muszą być uzasadnione wysokością rzeczywistych, poniesionych kosztów. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu do spornej uchwały, które zawierają jedynie ogólne sformułowania nie odnoszące się do rzeczywistych, konkretnych wydatków jakie Powiat M. podejmuje mając na celu konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi są niewystarczające dla przyjęcia, że różnica pomiędzy rzeczywistymi kosztami jakimi Powiat M. w związku z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi na podstawie zawartej umowy z B. T. ponosi, a przyjętymi w § 1 pkt 1-7 spornej uchwały, mieści się w kryteriach art. 130aust. 6 u.p.r.d. Z tego powodu wobec niewskazania przez lokalnego prawodawcę w uzasadnieniu uchwały konkretnych danych i opartej na nich argumentacji, która wyjaśniałaby zasadność przyjętych przez organ stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów, należy uznać, że nie wzięto pod uwagę kryteriów o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. Dodatkowo trzeba zgodzić się z Prokuratorem, że powołanie się przez Przewodniczącego Rady Powiatu M. w piśmie do Wydziału Nadzoru i Kontroli D. Urzędu Wojewódzkiego na argumenty wskazujące, że sprawność realizacji zadania określonego w art. 130a ust. 6 p.r.d. polega "nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów ale przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdu z drogi" oraz konieczności "dyscyplinowania właścicieli usuwanych z drogi pojazdów" wskazuje, że Rada Powiatu M. przy kształtowaniu wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na rok 2018 wykroczyła poza delegację ustawową z art. 130 ust. 6a p.r.d. Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu M. w sposób nieuzasadniony zawyżyła w § 1 uchwały koszty za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z powołanego wyżej przepisu. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność § 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały.