III SA/Wr 610/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Asesor WSA Bogumiła Kalinowska, Wojciech Śnieżyński, Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. wydaną na podstawie art. 104, art. 107, art. 108 i art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. t.j. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) Wójt Gminy L. (dalej: Wójt, organ I instancji) uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy "[...]" zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb O., gmina L. Decyzji nadano na podstawie art. 138 §2 K.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazano, że w związku z licznymi skargami mieszkańców uskarżających się na dużą uciążliwość strzelnicy, przejawiającą się dużym hałasem oraz zmniejszeniem poczucia bezpieczeństwa osób mogących przebywać w okolicy, Wójt pismem z dnia 20 października 2016 r., wystąpił do K. P. (dalej: skarżący, strona) – jako zarządcy strzelnicy, o wykonanie zabezpieczeń, które poprawiłyby poczucie bezpieczeństwa i obniżyły poziom hałasu. Zwrócono też uwagę na brak tabliczek ostrzegawczych oraz potrzebę dostosowania prowadzonych strzelań do takich dni i godzin, które byłyby jak najmniej uciążliwe dla mieszkańców miejscowości O.. W związku z brakiem odpowiedzi na kierowane wnioski w dniu 28 lutego 2017 r. przeprowadzono wizję lokalną. Decyzją wydaną w dniu [...] marca 2017 r. organ I instancji orzekł uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy "[...]". Powołując się na art. 46 ustawy o broni i amunicji Wójt wskazał, że strzelnice winny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Powołał się na ustalenia wizji lokalnej, podczas której stwierdzono: brak ustawienia w widoczny miejscu regulaminu strzelnicy wraz z oznaczeniami planu strzelnicy, stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, dróg ewakuacyjnych, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, brak informacji o możliwości i sposobie łączenia z najbliższym punktem pomocy medycznej oraz wykazu sygnałów i numerów alarmowych. Ponadto stwierdzono kule w drzewie i przestrzelone gałęzie nad wałem (kulochwytem) – co , zdaniem organu, stanowiło dowód wydostawania się pocisków w niekontrolowany sposób i powodowało oczywiste zagrożenie dla osób postronnych. Stwierdził, że z analizy skarg mieszkańców oraz przeprowadzonej wizji lokalnej wynika, że zobowiązany do przestrzegania przepisów prawa uregulowanych w ustawie o broni i amunicji oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. z 2000r., Nr 18, poz. 234), których nieprzestrzeganie w realny sposób może zagrażać zdrowiu i życiu mieszkańców oraz narusza zasady współżycia lokalnej społeczności, zasad tych nie przestrzega. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji w związku z realnym zagrożeniem życia i zdrowia mieszkańców gminy. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła jej wydanie bez wszczęcia postępowania, niepoinformowanie strony o wszczęciu postępowania i uniemożliwienie jej udziału w tym postępowaniu, w tym także w wizji lokalnej, a także niepoinformowanie jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków – co naruszało rażąco 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art., 8, art. 9, art. 10 i art. 61 § 1 i 4 K.p.a. Zarzuciła, że decyzję wydano bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, ale oparto się na skargach mieszkańców, co do zasadności których nie przeprowadzono żadnego dowodu. Strona zarzuciła również brak podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 162 K.p.a. i wniosła stwierdzenie w świetle tego przepisu, że decyzja jest bezprzedmiotowa. W odwołaniu podniesiono również zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. ustawy o broni i amunicji. Podkreślono, że wójt gminy jest uprawniony do badania spełnienia przez daną strzelnicę przesłanek wskazanych w art. 46 ww. ustawy, a więc jego uprawnienie sprowadza się tylko i wyłącznie do sprawdzenia, czy regulamin strzelnicy jest zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami, a więc czy odpowiada wzorcowemu regulaminowi funkcjonowania strzelnicy. W rozpoznawanej sprawie decyzja Wójta zatwierdzająca regulamin strzelnicy miała charakter ostateczny. Zdaniem strony nie zaistniały ani przesłanki wskazane w § 1, ani wskazane w § 2 art. 162 K.p.a., powołanego jako podstawa prawna decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. ( dalej: SKO, organ odwoławczy) skarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. w oparciu o art. 138 §2 K.p.a. uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] marca 2017 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO organ I instancji nie wykazał, że zachodziły podstawy do wydania decyzji o wygaszeniu, opartej na art. 162 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Organ przytoczył treść przepisu i wskazał, że zastrzeżenie, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może dotyczyć czynności czy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów, a dopuszczalność stosowania art. 162 K.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności oraz, że brak takiego określenia uniemożliwia zastosowanie tego przepisu, gdyż zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt OPS 6/2001, publ. ONSA z 2002 r., nr 1 poz. 7). Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia przez Wójta własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, znaczenie mają przepisy ustawy o broni i amunicji, która w rozdziale 4 reguluje zasady funkcjonowania strzelnic. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia strzelnicy, jednak w art. 46 wskazał, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. W ust. 2 art. 46 ustawy o broni i amunicji ustawodawca stwierdził, że regulamin strzelnicy określa szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy. Należy przez to rozumieć sposób zorganizowania strzelnicy i sposób zachowania się osób korzystających ze strzelnicy. Dalej organ odwoławczy, odwołując się do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2000 r. (Dz.U. z 2000 r., Nr 18, poz. 234) w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic stwierdził, że regulamin ten reguluje tylko jeden z aspektów funkcjonowania strzelnicy – jej zorganizowanie, zaś decyzja zatwierdzająca taki regulamin stwierdza jego zgodność z regulaminem wzorcowym (który ma charakter informacyjny) i stanowi podstawę do określenia warunków bezpiecznego korzystania ze strzelnicy, nie zawiera już natomiast wymogu dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Organ zwrócił też uwagę, że właściciel lub zarządca strzelnicy, zgodnie z § 4 regulaminu, odpowiada za szkody powstałe podczas strzelania oraz spowodowanie wypadku na zasadach określonych w odrębnych przepisach, co jest odwołaniem do zasad odpowiedzialności cywilnej. Końcowo organ zgodził się z odwołującym, że Wójt nie jest władny do oceny, czy strzelnica spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa oraz że, mając na uwadze treść rozstrzygnięcia, nie wykazał podstaw do zastosowania art. 162 § 2 K.p.a. SKO za zasadny uznało także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niepowiadomienie skarżącego o prowadzeniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2017 r. i pozbawienie go udziału w tym postępowaniu – co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia zasad ogólnych postępowania: zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady udzielania informacji, zasady wysłuchania stron. Uzasadnienie decyzji nie spełnia ponadto wymogów wynikających z zasady przekonywania, doprecyzowanych w art. 107 § 3 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie i o umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił wydanie przez SKO decyzji z naruszeniem art. 138 §1 ust. 2 i §2 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a. Wskazał, że organ odwoławczy uznał za zasadne wszystkie zarzuty podniesione przez niego w odwołaniu i stwierdził, że organ I Instancji nie wykazał istnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 162 K.p.a, która dawałaby podstawę do wzruszenia ostatecznej decyzji tego organu o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy – co stanowi o oczywistej zasadności uchylenia rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego. Stosowanie natomiast do dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. in fine obowiązkiem organu odwoławczego było także wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czego SKO nie uczyniło, ograniczając się do stwierdzenia, że sprawę należy przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego, nie zaistniały przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skoro przyznano w zaskarżonej decyzji, że Wójt nie miał kompetencji do oceny, czy sporna strzelnica spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa oraz że nie zaistniały przesłanki określone w art. 162 K.p.a. do wzruszenia decyzji ostatecznej, to postępowanie w niniejszej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe, to zaś winno skutkować umorzeniem postępowania pierwszo instancyjnego w całości. Brak bowiem podstawy wszczęcia postępowania oznacza, że samo postępowanie jest bezprzedmiotowe, podobnie jak ewentualnie wydana w takim postępowaniu decyzja. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Poza podtrzymaniem stanowiska i argumentacji zawartych w zaskarżonej decyzji SKO wskazało także na przekazanie mu przez organ I instancji dokumentu z wizji lokalnej zatytułowanego "Opinia" , w którym autor A. L., biorący czynny udział w projektowaniu, odbiorach i atestowaniu strzelnic do celów sportowych i służb mundurowych, zamieścił negatywny wniosek co do gwarancji bezpieczeństwa funkcjonowania strzelnicy, na podstawie przeprowadzonej wizji strzelnicy. Na rozprawie z dniu 15 listopada 2017 r. pełnomocnik strony, odpowiadając na pytanie Sądu stwierdził, że toczy się postępowanie z udziałem Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie spełnienia przez strzelnicę wymogów technicznych stawianych tego typu obiektom. W postępowaniu tym stwierdzono dotychczas, że część prac wykonanych na strzelnicy wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, które przez stronę nie zostało uzyskane. Strzelnica nie funkcjonuje i nigdy nie funkcjonowała jako obiekt budowlany i nie były w wydane warunki zabudowy. Przed sądem powszechnym nie zawisła żadne sprawa dotycząca funkcjonowania strzelnicy i nie toczy się żadne postępowanie karne. Zdaniem pełnomocnika strony obecnie skargi mieszkańców ustały, niektórzy sami korzystają obecnie ze strzelnicy, odbyło się zebranie koła strzeleckiego, na którym doprowadzono do porozumienia co do informowania o godzinach strzelania, zaś po wizycie w strzelnicy Rada Sołecka opublikowała list wyrażający poparcie dla funkcjonowania strzelnicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną, na jakiej oparto zaskarżoną decyzję jest art. 138 § 2 K.p.a, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawową przesłanką zastosowania wskazanej regulacji jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz że istnieją wątpliwości co do należytego wyjaśnienia sprawy, w stopniu mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Usunięciu tych wątpliwości i uchybień procesowych ma służyć wskazanie przez organ II instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 K.p.a. bezpośrednio służy zatem realizacji w postępowaniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), jako że hipotezą jego zastosowania jest brak należytego wyjaśnienia sprawy, zaś celem usunięcie tego braku i stworzenie podstaw do wydania orzeczenia kończącego sprawę, po wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zauważyć zarazem trzeba, że art. 138 § 2 K.p.a. stanowi rozwiązanie szczególne o tyle, że przewiduje odstąpienie przez organ odwoławczy od skorzystania z przyznanej mu prawem kompetencji przeprowadzenia w potrzebnym zakresie samodzielnie lub przy pomocy organu I instancji postępowania wyjaśniającego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, na rzecz orzeczenia o charakterze kasacyjnym. Organ bowiem, zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. ma możliwość przeprowadzenia ( na żądanie strony lub z urzędu) dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dla wyboru rozwiązania przewidzianego w art. 136 K.p.a. lub w art. 138 § 2 decydujący jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a to z uwagi nie tyko na zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), ale przede wszystkim obowiązek respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania, która jest jedną z naczelnych gwarancji procesowych dla strony w postępowaniu administracyjnym. Istotą tej zasady, wyrażonej w art. 15 K.p.a., jest prawo strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. O realizacji tej zasady i dwukrotnym rozpoznaniu sprawy administracyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu możemy natomiast mówić wówczas, gdy 1) organy obu instancji rozpoznają sprawę w tym samym zakresie – a ten definiowany jest przez przedmiot postępowania, "rozmiar" ustaleń faktycznych i kontekst prawny, w którym są dokonywane, 2) strona ma realną możliwość udziału w postępowaniu na obu jego etapach. W rozpoznawanej sprawie wydanie przez organ odwoławczy – zgodnie z wnioskiem strony – decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w sprawie, jak również decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, musiałoby nastąpić z naruszeniem obu wskazanych wyżej warunków, a tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Tego rodzaju naruszenie procesowe stanowi natomiast wadę uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że zasadny jest podniesiony przez skarżącego w odwołaniu zarzut pozbawienia go prawa do udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Akta administracyjne sprawy nie zawierają ani postanowienia o wszczęciu postępowania, ani zawiadomienia o takim wszczęciu skierowanego do skarżącego, brak jest w nich także jakiegokolwiek innego dokumentu, który potwierdzałby, że skarżący uzyskał wiedzę o toczącym się postępowaniu, mógł uczestniczyć w czynnościach procesowych, a przed wydaniem decyzji zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Uchybienie procesowe polegające na naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (a w tym wypadku pominięcie strony w ogóle w postępowaniu), bez jej winy, stanowi kwalifikowaną wadę postępowania, mogącą być podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Podkreślenia wymaga, że w decyzji organu I instancji nie powołano się na wyjątek od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wskazany w art. 10 § 2 K.p.a. i nie uzasadniono jego ewentualnego zastosowania. Biorąc ponadto pod uwagę fakt, że sprawę zainicjowały skargi mieszkańców, które wpłynęły do organu już w październiku 2016 r., a wizję lokalną przeprowadzono 28 lutego 2017 r., trudno przyjąć, że pominięcie udziału strony w postępowaniu wynikało w sposób oczywisty ze względów wskazanych w tym przepisie, a załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki. Już ta tylko okoliczność była wystarczającą podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie skarżący został bowiem powiadomiony o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i wniósł odwołanie, podnosząc w nim zarzut w powyższym zakresie, tak więc – wobec niezakończenia postępowania decyzją ostateczną – organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić okoliczność pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu korzystając z instytucji i rozwiązań dostępnych w zwykłym trybie procesowym. W przeciwnym wypadku wszelkie ustalenia w sprawie, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, poczynione byłyby bez udziału strony – co podważa ich wartość dowodową i narusza zasadę prawdy obiektywnej - lub postępowanie odwoławcze byłoby pierwszym etapem, na którym prowadzone byłoby (ewentualnie) ustalenia istotne dla sprawy, co z kolei narusza wspomnianą zasadę dwuinstancyjności postępowania. Dodatkowo, no co zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera w ogóle wskazania strony w rubrum decyzji, zaś z wykazu osób którym ją doręczono wynika, że decyzję przekazano także P. M., którego status i powód doręczenia mu decyzji nie wynika z jej treści. Po drugie, Sąd w pełni podziela stanowisko SKO co do tego, że w swojej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Wójt nie wykazał podstaw do zastosowania powołanej przez siebie podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. art. 162 K.p.a., przy czym określenie "nie wykazał" należy w tym wypadku rozumieć nie jako brak podstaw do uwzględnienia powołanych przez ten organ argumentów, ale przede wszystkim jako brak ze strony tego organu jakiegokolwiek odniesienia stanu faktycznego do powołanej normy prawnej i wskazanych w niej przesłanek uchylenia lub wygaszenia decyzji ostatecznej. To zaś sprawia że nie można w istocie przyjąć, że organ I instancji w ogóle badał sprawę w kontekście przepisu, w zakresie którego rzekomo prowadził postępowanie. Powołany art. 162 K.p.a. stanowi: § 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. § 2. Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. § 3. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji. W decyzji Wójta z dnia [...] marca 2017 r. nie wskazano, który konkretnie przepis ( § 1 pkt 1, § 1 pkt 2 czy §2) zawarty w art. 162 przyjęto faktycznie za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia, podczas gdy przesłanki zastosowania każdego z nich są zupełnie inne – na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, wyjaśniając pewne istotne aspekty związane z stosowaniem poszczególnych ww. przepisów (s.5-6 decyzji). Nie wskazano również, o spełnieniu których spośród wyartykułowanych w art. 162 K.p.a przesłanek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej miałyby świadczyć powołane uzasadnieniu decyzji Wójta okoliczności. Uzasadnienie decyzji sprowadza się do przytoczenia ustaleń wizji lokalnej oraz powołania się na okoliczności podnoszone w skargach mieszkańców miejscowości O., przywołania treści art. 46 ustawy o broni i amunicji oraz stwierdzenia (cyt.) "(...) zobowiązany do przestrzegania przepisów prawa uregulowanych w ustawie o broni i amunicji oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 lutego 2000 r. (Dz.U. z 2000 r., Nr 18, poz. 234) w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic, których nieprzestrzeganie może zagrażać zdrowiu i życiu mieszkańców oraz narusza zasady współżycia lokalnej społeczności, zasad tych nie przestrzega". Argumentacja ta wydaje się wiec zawierać zarówno odniesienie do interesu społecznego, jak i do obowiązków prowadzącego strzelnicę, których on nie przestrzega. Interes społeczny wymienia jako jedną z przesłanek wygaszenia decyzji § 1 pkt 1 art. 162 K.p.a., jednak – co trafnie wskazano w decyzji organu odwoławczego, dla zastosowania tego przepisu konieczne jest wykazanie przez organ również drugiej z wymienionych w nim przesłanek tj. bezprzedmiotowości decyzji, kwestii tej jednak decyzja Wójta w ogóle nie podejmuje. Nie ma też jasności, czy powołanie się przez organ na fakt nieprzestrzegania przez skarżącego zasad wynikających z ustawy o broni i amunicji oraz rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu miało świadczyć o spełnieniu przesłanki niedopełnienia określonego warunku (§ 1 pkt 2 art. 162 K.p.a.) lub zmierzało do wykazania, że decyzja zatwierdzająca regulamin nakładała na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie (§2 art. 162 K.p.a). Fakt, że argumentację Wójta trudno jednoznacznie powiązać z konkretną podstawą prawną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, zdaniem Sądu potwierdza tylko, że faktycznie organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania w zakresie badania czy i które z przesłanek wskazanych w art. 162 K.p.a. rzeczywiście wystąpiły w sprawie i jakie okoliczności sprawy świadczyły o ich spełnieniu. Niejasność kierunku postępowania i ustaleń organu dodatkowo tylko wzmacnia fakt, że w § 1 i § 2 art. 162 przewidziano różne typy rozstrzygnięcia: w pierwszym wypadku bowiem organ wydaje decyzję o wygaszeniu decyzji, w drugim - o jej uchyleniu. Sentencja decyzji organu I instancji wydaje się więc wskazywać, że podstawą orzekania był art. 162 § 2 K.p.a. W takim jednak wypadku zadaniem organu było ustalenie w postępowaniu, czy decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. wydano z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Uzasadnienie decyzji pozostaje jednak i w tym przypadku w znaczącym oderwaniu od wskazanych w powyższym przepisie przesłanek. W tej sytuacji nie można oczekiwać od organu odwoławczego, by we własnym zakresie dokonał oceny, czy zostały spełnione którekolwiek przesłanki z art. 162 K.p.a. i czy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji, do jej wygaszenia lub też do umorzenia postępowania. Zakres przedmiotowy postępowania odwoławczego jest bowiem wyznaczony zakresem postępowania pierwszoinstancyjnego i organ II instancji nie może w tym zakresie działać na zasadzie domniemania. Jak wykazano powyżej, decyzja Wójta z dnia [...] marca 2017 r. nie pozwala przyjąć, że organ ten przeprowadził w istocie postępowanie nakierowane na ustalenie i wykazanie którejś z podstaw wskazanych w art. 162 K.p.a., a to w konsekwencji stanowi przeszkodę dla samodzielnego ustalenia tej podstawy i orzekania o prawidłowości jej zastosowania przez organ odwoławczy, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Tym bardziej, w świetle powyższego, nie można mówić o spełnieniu przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przez Sąd na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). Reasumując, Sąd stoi na stanowisku, że wobec braku w decyzji organu I instancji tak wskazania konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i ustaleń i wniosków w zakresie istnienia podstaw do jej zastosowania oraz biorąc pod uwagę, że całość postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono z naruszeniem zasady czynnego udziału strony, pomijając w nim skarżącego całkowicie do momentu wydania decyzji, SKO prawidłowo uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] marca 2017 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie zobowiązany dokonać, z udziałem skarżącego, ustaleń nakierowanych na potwierdzenia istnienia bądź nieistnienia podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. wskazanych w art. 162 K.p.a. i wydać adekwatne do tych ustaleń rozstrzygnięcie. Konieczny zakres ustaleń, o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a., w tym wypadku jest zdeterminowany po pierwsze przez fakt pozbawienia strony udziału w postępowaniu – co, w szczególności w świetle podniesionych w odwołaniu zastrzeżeń co do zebranego materiału dowodowego, każe przyjąć, że de facto całość ustaleń co do okoliczności sprawy nie może być zaakceptowana i całe postępowanie wyjaśniające wymaga powtórzenia z udziałem strony. Po drugie, zakres sprawy wymagający wyjaśnienia wiąże się nieodzownie z zastosowaną podstawą rozstrzygnięcia, a ta, jak już wskazano, pozostaje niejasna. Organ, wydając rozstrzygnięcie oparte na art. 162 K.p.a. musi zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do każdego z wymaganych elementów stosowanej podstawy prawnej, zaś argumentacja i wnioski w tym zakresie powinny – zgodnie z wymogami art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, tak aby umożliwiały kontrolę instancyjną decyzji. Wbrew zarzutom skargi, w zaskarżonej decyzji wskazano na wszystkie wskazane wyżej elementy. Jednocześnie wobec braku w istocie stanowiska organu I instancji w kwestii zastosowanej podstawy prawnej oraz ustaleń w zakresie przesłanek jej zastosowania, SKO nie mogło formułować skonkretyzowanych zaleceń co doprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazało natomiast w decyzji na warunki stosowania art. 162 K.p.a., charakter prawny regulaminu strzelnicy, nieścisłości w argumentacji organu związane z brakiem ustaleń, czy strzelnica ma charakter obiektu budowlanego oraz ograniczenia kompetencji Wójta odnośnie kontroli spełnienia wymogów prawa w tym zakresie. Uwagi te stanowią dla organu I instancji wskazówki pomocne przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę i pod jakim kątem prowadzić ustalenia w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) oddalił skargę.