III SA/Wr 611/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na czynność Starosty B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Zaskarżoną czynnością Starosta B. poinformował K. P., że nie znajduje podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi o zwrot opłat za wydanie dwóch kart pojazdów (850 zł). Starosta wskazał, że jest jedynie organem rejestrującym pojazdy i nie jest jego rolą rozstrzyganie czy obowiązujące w Polsce przepisy, regulujące zasady postępowania organów, są zgodne z traktatami unijnymi. Podkreślił przy tym, że w sprawach opisanych przez wnioskodawcę organy nie wydają decyzji, gdyż pobieranie opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, dalej w skrócie "rozp. 2003") jest czynnością administracyjno-techniczną, a organ wykonujący przepisy tego aktu nie ustala opłaty w drodze decyzji, lecz dokonuje czynności polegającej na pobraniu opłaty, która wynika wprost z prawa. W piśmie z dnia [...] r. skarżący wezwał Starostę B. do usunięcia naruszenia prawa podkreślając, że mimo odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 17 stycznia 2006 r., U/04, OTK-A 2006, nr 1 poz. 3, uznający § 1 pkt 1 rozp. 2003 za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 985 ze zm., dalej w skrócie "p.r.d.") terminu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu, uregulowanie to było niekonstytucyjne od samego początku jego wejścia w życie. Pogląd taki potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które – mając do czynienia z przypadkami podobnymi do zaistniałego w tej sprawie – jednolicie przyjęły, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako podjęta bez podstawy prawnej. W odpowiedzi ([...] r.) na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta B. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. P. zarzucił zaskarżonej czynności Starosty B.: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.), oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). II. naruszenie prawa materialnego – poprzez: 1) zastosowanie w stanie faktycznym sprawy § 1 ust. 1 rozp. 2003 w sytuacji, w której: a) przepis ten jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d., jak i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, OTK–A 2006, nr 1, poz. 3), b) wspomniany przepis rozp. 2003 jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczone przez skarżącą opłaty za wydanie karty pojazdu są objęte zakazem z tego przepisu TWE (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., (C-134/07, sprawa Piotra Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna), a to od dnia wstąpienia Polski do Unii Europejskiej (1 maja 2004 r.). 2) niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 90 akapit pierwszy TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, jaką należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., C-134/07), 3) niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 10 TWE, proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie Państwa polskiego "acquis communautaire", w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, 4) niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego (prawo wspólnotowe pierwotne i wtórne obowiązujące w świetle orzecznictwa ETS), z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową – a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE – przepis § 1 ust. 1 rozp. 2003. Z tych względów skarżący – powołując się na art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. – wniósł o: 1) zobowiązanie Starosty B. do przedłożenia, będących w jego posiadaniu, danych (identyfikujących karty pojazdu, daty uiszczenia opłat, których zwrotu domaga się skarżący), 2) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku Starosty B. do zwrotu skarżącemu części opłat za wydanie dwóch kart pojazdów, pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d.; 3) zasądzenie od Starosty B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów dwóch opłaty skarbowej w wysokości 17 zł, od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że skarżący – żądając zwrotu kwoty 1 275 zł – nie wykazał z czego ona wynika. Żądanie nie zostało poparte wyliczeniami, co czyni roszczenie bezzasadnym. Organ wskazał na charakter prawny opłaty za wydanie karty pojazdu, która w przeciwieństwie do podatku, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Wartość tego świadczenia prawodawca określił na kwotę 500 zł. Nie ma natomiast legalnego mechanizmu pozwalającego organom administracji publicznej na wyliczenie tej wartości w sytuacji uznania przepisu § 1 ust. 1 rozp. 2003 za niezgodny z Konstytucją. Starosta zauważył, że pierwsze rejestracje pojazdów skarżącego na terytorium RP były dokonywane pod rządem rozp. 2003, na podstawie którego organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Mając na uwadze art. 6 k.p.a., organ rejestrujący nie mógł pobrać innej opłaty za wydanie karty pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej czynności według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") pozwala twierdzić, że dokonując tej czynności Starosta B. wadliwie przyjął, że nie ma podstawy prawnej do zwrotu części opłaty pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozp. 2003. O dopuszczalności realizacji takich roszczeń przesądziło orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK–A 2006, nr 1, poz. 3) uznający § 1 ust. 1 rozp. 2003 r. za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d., jak i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, OTK–A 2006, nr 1, poz. 3). Sądy powszechne rozpoznawały tego rodzaju sprawy, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r. (III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) wskazującą, że "dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310)." U podstaw takiego zapatrywania Sądu Najwyższego legły następujące przesłanki: - opłata za kartę pojazdu, której charakter upodabnia ją do podatku, ma jednocześnie cechy świadczenia ekwiwalentnego, a przepisy rozporządzenia przewidującego obowiązek jej uiszczenia nie określały trybu zwrotu pobranej opłaty; - powodowie, jako podstawę swojego żądania, wskazywali zwrot nienależnego świadczenia; - za dopuszczalnością drogi sądowej przemawia dodatkowo okoliczność, że nie ma podstaw do stosowania do dochodzonego przez powodów roszczenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). Opłaty za wydanie karty pojazdu nie zostały wymienione w art. 2 § 1 tej ustawy. Nie może mieć do nich zastosowania także art. 2 § 2, gdyż dotyczy on opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, a opłaty za kartę pojazdu są należnościami stanowiącymi dochody samorządu terytorialnego. Nienależnie pobrane opłaty za kartę pojazdu nie mogą być zatem traktowane jako nadpłaty podatku podlegające szczególnemu unormowaniu w zakresie zasad i trybu ustalania nadpłaty podatkowej i jej zwrotu, co wyłączałoby dla ich dochodzenia drogę sądową (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2003 r., III CZP 84/03, OSNC 2005, nr 1, poz. 5). Wysokość opłaty za kartę pojazdu nie jest też określana w drodze decyzji administracyjnej, co wyłącza możliwość zastosowania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego dla prawidłowego określenia jej wysokości. Uwzględniając dodatkowo, że w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) także nie uregulowano na zasadach szczególnych kwestii związanych ze zwrotem opłaty za kartę pojazdu, należy przyjąć, że roszczenia o zwrot części opłaty jako nienależnego świadczenia można dochodzić na drodze sądowej. Argumentację Sądu Najwyższego można jedynie opatrzyć uwagą, że powołanie –jako podstawy żądania pozwu – zwrotu nienależnego świadczenia o tyle tylko może przesądzać o dopuszczalności drogi sądowej, o ile nie stoi temu na przeszkodzie wyraźna regulacja powszechnie obowiązującego przepisu, który dla określonych żądań przewiduje inną drogę postępowania (np. administracyjną). Innymi słowy, skierowanie pozwu do sądu powszechnego należy uznać za dopuszczalne jedynie wtedy, gdy zwrotu dochodzonego świadczenia o charakterze publiczno-prawnym nie regulują wprost przepisy prawa administracyjnego (np. powołana przez Sąd Najwyższy Ordynacja podatkowa czy też Prawo o ruchu drogowym). Tylko bowiem w takiej sytuacji należałoby przyznać pierwszeństwo powołanej przez powoda podstawie żądania. W przypadku zaś, gdy przepisy prawa publicznego jednoznacznie przewidują drogę postępowania administracyjnego dla danego rodzaju żądań (np. roszczeń podatkowych), wykluczona jest możliwość kierowania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) stwierdził, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Wywiódł przy tym, że skoro "obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W kontekście przywołanych orzeczeń uznawano, że postępowanie o zwrot nadpłaty związanej z opłatą za kartę pojazdu mogło być prowadzone zarówno w trybie administracyjnym, jak i cywilnym, choć obowiązujące wówczas unormowania nie precyzowały na jakiej drodze może być dochodzona sporna część opłaty za kartę pojazdu (stanowiącej niepodatkowy dochód powiatu). Dostrzeżoną lukę w prawie wypełniła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Według art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to m.in. środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). W ocenie Sądu, w pojęciu "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" mieści się także opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daninę publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu. Trzeba przy tym zauważyć, że poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania. Skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", przeto w takim zakresie znajdą również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co – przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) – odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu. Ponieważ wniosek skarżącego o zwrot nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu z dnia [...] r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w B. [...] r., obowiązkiem Starosty B. będzie merytoryczne rozpatrzenie żądania skarżącego według obecnie obowiązujących regulacji i podjęcie stosownej czynności materialno-technicznej. Odmiennie aniżeli zdaje się to sugerować organ, żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku, gdy sprawę zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu kwalifikuje się jako sprawę administracyjną załatwianą w drodze czynności materialno-technicznej (wszak nie każda sprawa administracyjna musi się kończyć decyzją lub postanowieniem), nieuprawnione jest twierdzenie organu o braku legalnego mechanizmu pozwalającego organom administracji publicznej na wyliczenie tej wartości w sytuacji uznania przepisu § 1 ust. 1 rozp. 2003 za niezgodny z Konstytucją. Uwzględniając skargę K. P. na czynność Starosty B. (art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Sąd nie miał dostatecznych przesłanek, by sięgnąć po uregulowanie zawarte w art. 146 § 2 p.p.s.a. Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie możliwości uznania w wyroku sądu "uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" wymagałoby bowiem przeprowadzenia przez Sąd postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej, co należy do kompetencji organów administracji publicznej. Sąd rozpoznający skargę może jedynie oceniać, czy postępowanie wyjaśniające było prowadzone właściwie i czy zebrane dowody okazały się wystarczające do załatwienia sprawy, lecz nie zastępować organów w tym zakresie. Niezależnie od tego, nie można nie zauważyć, że akta administracyjne przekazane Sądowi nie pozwalały jednoznacznie ocenić prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej rzeczą Starosty B. będzie zatem ustalenie w jakich okolicznościach doszło do zapłaty za kartę pojazdu, następnie zaś rozstrzygnięcie, czy po stronie skarżącego wystąpiła nadpłata, będąca skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W takim stanie rzeczy odnoszenie się Sądu do pozostałych zarzutów skargi (zwłaszcza naruszenia prawa wspólnotowego) stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 146 § 1 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.