III SA/Wr 623/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. na § 1 pkt 1-7 uchwały Rady Powiatu w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2018 rok stwierdza nieważność § 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Rada Powiatu w J. (dalej również Rada, organ), działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm.) – dalej: u.s.p. oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.) - dalej: p.r.d., w zw. z obwieszczeniem Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (MP z 2017 r., poz. 772) ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu na rok 2018. W zaskarżonym przez Prokuratora Prokuratury Regionalnej § 1 ww. uchwały ustalono wysokość opłat za usunięcie pojazdów i ich przechowywanie za każdą dobę: za rower lub motorower – 61,50 zł (usunięcie), 12,00 zł (przechowywanie); za motocykl – 174,66 zł (usunięcie), 21,50 zł (przechowywanie); pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 357,11 zł (usunięcie), 30,00 zł (przechowywanie); pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 541,12 zł (usunięcie), 35,67 zł (przechowywanie); pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 600,24 zł (usunięcie), 45,06 zł (przechowywanie); pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t –1168,50 zł (usunięcie), 67,00 zł (przechowywanie); pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 1189,00 zł (usunięcie), 134,00 zł (przechowywanie). W § 2 uchwały ustalono wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, a w § 5 uchwały orzeczono, że przedmiotowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu uzasadniając wysokość przyjętych w uchwale stawek opłat, powołała się na przeprowadzone – zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych – postępowanie ofertowe w celu wyłonienia podmiotu, któremu Starosta zamierza powierzyć wykonywanie zadania w 2018 r., ponieważ powiat nie dysponuje jednostką organizacyjną zdolną do jego realizacji. Zaproszenie do złożenia oferty zostało skierowane do pięciu podmiotów, z których trzy złożyły oferty. Oferty te stanowiły informację odzwierciedlającą aktualną sytuację rynkową w obszarze podmiotów zajmujących się świadczeniem usług transportowych. Wzięto także pod uwagę koszty ponoszone przez Starostwo, a związane z prowadzeniem parkingu strzeżonego. Na koszty te składają się koszty ochrony, energii, gazu, wody, utrzymania czystości, odprowadzenia ścieków, podatku od nieruchomości, usługi telefoniczne, utrzymania psa oraz koszty pracowników proporcjonalnie do czasu ich pracy na parkingu. Uwzględniono również powierzchnię zajmowaną przez poszczególne rodzaje pojazdów Prokurator Regionalny we W. (dalej: Prokurator) zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1-7 tej uchwały. Zarzucił jej naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d., poprzez przekroczenie przez organ stanowiący gminy granic upoważnienia ustawowego, polegające na ustaleniu stawek opłat za usunięcie z drogi i przechowywanie pojazdów w wysokości przekraczającej koszty ich usuwania i przechowywania na parkingu strzeżonym na terenie powiatu. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130 a ust. 6 p.r.d. powinien kierować się następującymi materialnoprawnymi przesłankami: - koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych, - kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130 a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć więc pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne co oznacza, że jego swoboda przy formułowaniu kryteriów, jakimi się kieruje przy ustalaniu tego rodzaju opłat jest ograniczona i nie może on w sposób arbitralny uchwalać opłat w wysokości stawek maksymalnych lub oscylujących wokół tej granicy, z pominięciem rzeczywistych kosztów realizacji zadania. Aby uwzględnić drugą z powyższych przesłanek, organ musi uprzednio oszacować, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu i ten parametr powinien brać pod uwagę przy podejmowaniu uchwały w sprawie wysokości opłat, o jakich mowa w art. 130a ust. 5 p.r.d. W przedmiotowej sprawie stawki opłat zostały ustalone na poziomie, który znacząco odbiegał od cen zaproponowanych przez wykonawcę w umowie nr [...] z [...] grudnia 2017 r. o świadczenie usług w zakresie holowania pojazdów zawartej ze Starostwem. Z umowy tej wynika, że stosowane przez wykonawcę stawki opłat za usługi na terenie powiatu są znacząco niższe od stawek przyjętych w uchwale. W tej części uzasadnienia skargi przywołano przykładowe wielkości obrazujące te różnice. Podniesiono, że w uzasadnieniu projektu uchwały powołano się co prawda na przeprowadzenie szczegółowej analizy przesłanek ustawowych, to jednak odniesienie to ma charakter jedynie formalny, w żadnym bowiem wypadku nie koresponduje ono z kosztami zaproponowanymi przez wykonawcę we wskazanej wyżej umowie. Wątpliwości co do zgodności z prawem budzi również zaliczenie do wysokości stawek kosztów usług telefonicznych, podatku od nieruchomości, utrzymania psa, wynagrodzenia pracowników, ścieków i innych wskazanych w uzasadnieniu do podjętej uchwały W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały. Organ nie zgodził się z zarzutami skargi, że stawki opłat w uchwale ustalono z naruszeniem prawa, w tym art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przyznała, że przyjęte w uchwale stawki opłat są na najwyższym lub prawie najwyższym dopuszczalnym poziomie wynikającym z obwieszczenia Ministra Finansów z 25 lipca 2017 r. Są one jednak wynikiem porównania ofert jakie wpłynęły do Powiatu J. na zaproszenie do złożenia oferty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego, tj. § 1 pkt 1-7 uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na rok 2018. W postanowieniach art. 87 i 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.p. (w art. 40 ust. 1) traktuje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Oceniając w świetle powyższego legalność zaskarżonej uchwały Sąd podziela stanowisko i argumentację Prokuratora co do tego, że zaskarżona uchwała narusza art. 130a ust. 6 p.r.d. Z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba w/w warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w powołanym obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Tak więc wyłącznie te dwa kryteria powinny determinować wysokość stawek określonych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. Odnotować można, że w orzecznictwie wyraża się pogląd, iż w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 690/17, CBOSA). Sąd w orzekającym składzie podziela tym samym ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, iż uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie (kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, nie zaś innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat (kosztów) będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 ustawy wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ (wyroki z 24 sierpnia 2017 r. i 26 października 2017 r., odpowiednio III SA/Wr 410/17 i III SA/Wr 649/17; CBOSA). Powyższe ma natomiast wynikać jednoznacznie z treści uchwały, jej uzasadnienia. Zgodnie przy tym z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się w zakresie wykładni przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu", gdzie w ocenie strony skarżącej prawidłowa wykładnia tej przesłanki oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez ten powiat. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wydając skarżoną uchwałę, Rada Powiatu J. naruszyła w/w przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., bowiem treść zarówno uchwały, jak i uzasadnienia do jej projektu nie potwierdzają, że przy ustalaniu stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów uwzględniono przywołane kryteria. Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że kontrola, czy organ ustalając stawki, o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. kieruje się rzeczywiście wskazanymi tam kryteriami, możliwa jest przede wszystkim w oparciu o uzasadnienie uchwały lub dokumentację, na podstawie której została podjęta. Jakkolwiek przepisy nie nakładają na organ samorządu wprost obowiązku sporządzenia takiego uzasadnienia, to stanowi ono podstawową informację o motywach i przesłankach stojących za podjęciem uchwały o takiej, a nie innej treści. W rozpoznawanej sprawie do uchwały dołączono uzasadnienie jej projektu, jednak zawarta w nim argumentacja zmierzająca do wykazania, że stawki opłat określono mając na względzie rzeczywiste koszty wykonywania tych usług nie jest, w ocenie Sądu, przekonująca. Podkreślić należy, iż dopiero do odpowiedzi na skargę załączono oferty jakie wpłynęły do organu. Wobec niewskazania przez lokalnego prawodawcę w uzasadnieniu uchwały konkretnych danych i opartej na nich argumentacji, która wyjaśniałaby zasadność przyjętych przez organ stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów, należy uznać, że nie wzięto pod uwagę kryteriów o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. Weryfikacja czy Rada Powiatu kierowała się wyżej przywołanymi przesłankami jest zasadniczo możliwa w oparciu o uzasadnienie uchwały lub dokumentację na podstawie której została podjęta. Trzeba zgodzić się z Prokuratorem, że powołanie się w uzasadnieniu skarżonej uchwały na konieczność uwzględnienia przy określaniu wysokości stawek wydatków ponoszonych przez organ w związku z prowadzeniem parkingu takich jak rachunki telefoniczne, podatek od nieruchomości, koszty utrzymania psa, odprowadzenia ścieków czy wynagrodzenia pracowników nie świadczy o spełnieniu warunku zachowania korelacji pomiędzy wynikającymi z uchwały stawkami a kosztami ponoszonymi przez Powiat w związku z realizacją przez podmioty komercyjne na jego rzecz usług usuwania z drogi i przechowywania pojazdów na strzeżonych parkingach. Przede wszystkim wywodzony z art. 130a p.r.d. warunek, by wysokość stawek opłat, o jakich mowa w tym przepisie była determinowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania z drogi i przechowywania pojazdów oraz kosztami wykonania tych usług na obszarze danego powiatu, należy interpretować w ten sposób, że chodzi tu o rzeczywiste, realne koszty. Nie można nie zauważyć, że skarżąc stawki określone w § 1 pkt 1-7 przedmiotowej uchwały Prokurator oparł się na umowie z [...] grudnia 2017 r. zawartej przez Powiat J. z firmą "A" sp. z o.o. Stawki określone w zaskarżonym paragrafie uchwały były wyższe od stawek wynikających z tej umowy od 142% do nawet 950%. Jakkolwiek treść tej umowy nie została załączona do skargi to Powiat nie zaprzeczył by umowa o takiej treści została przez niego zawarta. Jedynie w odpowiedzi na skargę przywołał treść ofert jakie złożyły mu inne firmy w odpowiedzi na zapytanie ofertowe. Nie znaczy to jednak, że kwoty wskazane w tych ofertach można uznać za punkt odniesienia, w sytuacji, gdy z powołanej przez Prokuratora umowy z [...] grudnia 2017 r. zawartej przez Powiat J. z firmą "A" sp. z o.o. wynika, że kwoty te są znacząco niższe. W rozpoznawanej sprawie Rada w uzasadnieniu do swojej uchwały wskazuje na sposób oszacowania przyjętych w uchwale stawek, tym niemniej sposób ten nie odwołuje się do udokumentowanych lub przynajmniej uprawdopodobnionych co do wartości kosztów wykonania usług. Również zaliczenie do tych kosztów wydatków takich jak rachunki telefoniczne, podatek od nieruchomości, koszty utrzymania psa, odprowadzenia ścieków czy wynagrodzenia pracowników nie może być uznane za uzasadnione. Co prawda organ wskazuje w odpowiedzi na skargę, że część stawek opłat nie została w zaskarżonej uchwale ustalona na maksymalnym dopuszczalnym poziomie, jednak nie wpływa to na ocenę, że przewyższają one wysokość kosztów, jakie z tytułu wykonania usług usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania Powiat musi ponosić na rzecz wykonawcy, z którym zawarł umowę [...] grudnia 2017 r. i że różnica tych wartości nie została należycie uzasadniona ani w kontekście postulatu sprawnego wykonywania zadań, ani wymogu odpowiadania tych stawek faktycznym kosztom realizacji powyższych zadań. Należy zauważyć, że nieprzekroczenie określonych przez Ministra Finansów stawek maksymalnych nie świadczy o zgodności z prawem podjętej uchwały, gdyż stawki nawet poniżej wysokości maksymalnej muszą być uzasadnione wysokością rzeczywistych, poniesionych kosztów. Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu J. w sposób nieuzasadniony zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z powołanego wyżej przepisu. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność § 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały.