III SA/Wr 628/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J.P. na czynność Starosty Powiatu B. w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza na rzecz strony skarżącej od Starosty Powiatu B. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Adresowanym do Starosty Powiatu B. pismem z [...] r., J. P. (dalej: wnioskodawca/ strona/ zainteresowany/ skarżący) zawnioskował o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie 5 kart pojazdów i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 2.250 zł (we wniosku zainteresowany wymienił marki i podał numery rejestracyjne pojazdów). Uzasadniał, że w przypadku każdego z pojazdów uiścił za wydanie karty pojazdu kwotę 500 zł. Stwierdził, iż kwestia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu została ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U/04, OTK-A 2006/1/3), w którym TK - orzekając o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. - dalej: u.p.r.d.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej: Konstytucja RP) - przesądził, że opłata ta nie powinna przekraczać kwoty 75 zł, obejmującej rzeczywiste znaczenie karty pojazdu oraz koszty związane z drukiem i dystrybucją karty. Starosta Powiatu B., pismem z dnia [...] r., odmówił wypłacenia żądanej kwoty. Uzasadniał, iż pobranie opłat za wydanie kart pojazdów nastąpiło zgodnie z obowiązującymi - w dacie poboru opłat - przepisami prawa. W skierowanym do w/w organu wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie 5 kart pojazdów (zarejestrowanych w okresie od [...] r. do [...] r.) i zwrot kwoty 2.225.00 zł, zainteresowany ponownie powołał się na wyrok TK. Wyraził pogląd, iż zakwestionowany przez TK przepis rozporządzenia, tj. przepis, w oparciu o który pobrano opłaty za wydanie kart pojazdów w zawyżonej wysokości, pomimo czasowego odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu, był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania, co potwierdza ukształtowana linia orzecznicza sądów administracyjnych (wnioskodawca przywołał na tę okoliczność liczne przykłady wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych /dalej: WSA/). Zaznaczył, że konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny - w dacie jego stosowania przez organ - jest stwierdzenie, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 u.p.r.d. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Starosta Powiatu B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W skardze skarżący zarzucił czynności organu administracji m. in.: I. naruszenie prawa materialnego wskutek zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, który to przepis: a) został zakwestionowany przez TK; b) jest niezgodny z art. 90 akapit 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej: TWE), co stwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości /dalej: ETS/ w wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. (sprawa C-134/07); II. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 10 i art. 90 akapit 1 TWE; III. zignorowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie obowiązku Starosty do zwrotu skarżącemu części opłat za wydanie 5 kart pojazdów, pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.r.d. W uzasadnieniu autor skargi zawnioskował, aby w przypadku uwzględnienia skargi Sąd rozstrzygnął w sentencji wyroku o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych opłat za wydanie kart pojazdu. Podniósł, iż tylko takie rozstrzygnięcie zagwarantuje realne wykonanie wyroku. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu B. wniósł o jej oddalenie. Wskazał ponownie, że poboru opłat za wydanie kart pojazdu dokonał w oparciu o obowiązujące - w dacie dokonywania tej czynności - przepisy prawa. Ustosunkowując się do w/w odpowiedzi strona podtrzymała żądania i twierdzenia zawarte w skardze. Nadto, zwróciła się do Sądu z prośbą o zobowiązanie Starosty do podania numerów wszystkich kart pojazdów (dat wydania), celem ich powołania w sentencji wyroku nakazującego organowi zwrot nienależnie pobranych opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Sąd wskazuje, iż zaistniała w sprawie kwestia sporna była już wielokrotnie rozstrzygana przez WSA we Wrocławiu (por.: wyrok z 7 października 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 265/10; wyrok z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 410/09; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podtrzymuje dotychczasową linię orzeczniczą i argumentację tutejszego Sądu, zauważając j/n. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjęto, że skierowane do organu żądanie zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu - jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w powyższej uchwale wskazał, iż obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, to po pierwsze - sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie - organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstaw do rozstrzygania w tym przedmiocie w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też, rozpatrując żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z czynnością odmowy przez Starostę Powiatu B. zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący uczynił zadość powyższemu, po czym - z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. - wniósł skargę do WSA na odmowę zwrotu uiszczonych opłat za wydanie kart pojazdów. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżący, jako uzasadnienie żądania zwrotu opłat za wydane karty pojazdu, wskazuje głównie wyrok TK z 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04). W związku z powyższym do wyjaśnienia pozostaje kwestia, czy uzasadnione było domaganie się przez stronę skarżącą zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 powołanego na występie rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany następnie przez TK za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Rozstrzygając ów problem przypomnieć należy, jakie były motywy przywołanego wyroku TK z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.r.d. polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem - niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty - ustalało opłatę, uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. TK uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo iż TK uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, iż jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą TK, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, orzeczenie TK stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo iż formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, iż objęta kontrolą sądową czynność Starosty Powiatu B. w przedmiocie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej. Sąd podzielił ponadto pogląd strony w zakresie naruszenia przez Starostę przepisu prawa wspólnotowego, do którego stosowania w/w organ jest zobowiązany, tj. art. 90 akapit 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską - TWE (aktualnie art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej - TUE). Zapis art. 90 TWE (art. 110 TUE) stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju, wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Ocena zgodności krajowych regulacji prawnych - odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE - była przedmiotem oceny zawartej w postanowieniu ETS z 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Dz.U.UE.C 2008/64/15), wydanym w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w J. W orzeczeniu tym ETS orzekł, iż sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit 1 TWE. Stwierdził też, że art. 90 akapit 1 TWE należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego Państwa Członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem używanego pojazdu samochodowego w Polsce, jeśli jest on już zarejestrowany. W świetle przytoczonego wywodu nie ulega - zdaniem Sądu - wątpliwości, iż prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (art. 110 TUE) została przesądzona przez ETS. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości ETS, to Sąd orzekający w niniejszej sprawie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania spornego przepisu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 418/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji Sąd podziela zarzuty skargi traktujące o naruszeniu przez organ administracji art. 10 TWE (zasady lojalności), zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organ administracji zobowiązany jest uwzględnić stanowisko Sądu. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 146 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na czynność organu, może - a więc nie ma obowiązku - uznać uprawnienie wynikające z przepisu prawa. Powyższe oznacza, iż jedynie w przypadku, gdy Sąd uzna takie uprawnienie za bezsporne i oczywiste może zawrzeć w orzeczeniu stosowne rozstrzygnięcie. Skarżący wnosił o stwierdzenie w wyroku, że przysługuje mu uprawnienie do otrzymania zwrotu opłat za wydanie 5 kart pojazdów. W aktach sprawy brak jest jednoznacznych dowodów, iż sporne opłaty zostały faktycznie przez niego poniesione. Podkreślić przy tym należy, że treść uzasadnienia wyroku daje organowi administracji wystarczającą podstawę dla ponownego zweryfikowania żądania strony. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. Zasądzoną na rzecz strony skarżącej - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego - kwotę [...] zł stanowi: 1) wartość wpisu od skargi - [...] zł; koszty zastępstwa prawnego - [...] zł; 3) opłata za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa - 17 zł.