III SA/Wr 632/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. Ch. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozstrzygnięciu wniosku Z C o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń społecznych orzekającą o : - umorzeniu postępowania w części dotyczącej należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w okresie od [...] do [...] w kwocie [...] zł wraz z odsetkami - [...] zł jako bezprzedmiotowego, - odmowie umorzenia należności finansowanych przez płatnika na własne ubezpieczenie społeczne i należności na ubezpieczenie społeczne finansowane przez płatnika za pracownika w okresie od [...] do [...] w kwocie [...] zł wraz z odsetkami, - odmowie umorzenia należności finansowanych przez płatnika na własne ubezpieczenie społeczne w okresie od [...] do [...] w kwocie [...] zł wraz z odsetkami, - umorzeniu postępowania w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika składek za pracownika w okresie od [...] do [...] w kwocie [...] wraz odsetkami - [...] zł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji. Ponownie oceniając sytuację osobistą i majątkową wnioskodawcy zaznaczył, iż w sprawie brak jest podstaw do umorzenia wskazanych należności na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.), ponieważ umorzenie na podstawie powołanego przepisu jest możliwe jedynie w sytuacji całkowitej nieściągalności należności, która w tej sprawie - zdaniem organu- nie występuje. Jednocześnie wyjaśniono, ze sytuacja życiowa wnioskodawcy nie stanowi przesłanki umorzenia zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwanego dalej rozporządzeniem). Wskazano, ze dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy przewyższa kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Dodatkowo organ II instancji wskazał na możliwość ubiegania się przez wnioskodawcę o udzielenie ulgi w spłacie zaległych należności w postaci ich spłaty w formie układu ratalnego. Prezes ZUS wywiódł ponadto, że brak jest podstaw do umorzenia wyłącznie odsetek za zwłokę od nieopłaconych w ustawowym terminie składek na ubezpieczenie społeczne, o co również wnosił Z C. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z C wniósł o umorzenie zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości [...] zł, ewentualnie o umorzenie wyłącznie odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek ubezpieczeniowych. Uzasadniając skarżący wskazał, że nie jest w stanie uiścić powstałych zaległości. Jest osobą przewlekle chorą, niepełnosprawną, co nie pozwala na podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Obecnie jest zatrudniony na umowę o pracę na czas określony do końca [...] r. Podkreślił, że spłata zaległości spowoduje niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący zaznaczył, że wbrew temu o twierdzi Prezes ZUS umorzenie samych tylko odsetek jest możliwe, na tę okoliczność powołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu w Warszawie, które zapadło w sprawie oznaczonej sygnaturą III S.A./Wa 848/06. Wskazał dodatkowo na niezgodne z zasadami współżycia społecznego działanie organu, który dopiero po siedmiu latach wysłał skarżącemu wezwanie do zapłaty zaległości, co spowodowała, że wysokość odsetek prawie dwukrotnie przewyższyła zaległość główną. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2982/07 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozstrzyganie w ramach uznania administracyjnego wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto Sąd wskazał, że osnowa decyzji jest kwintesencją orzeczenia i musi być sformułowana w sposób precyzyjny i jasny. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że Zakład orzekając w sprawie jako organ I instancji naruszył art. 107 § 1 k.p.a. bowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nie jest jednoznaczne i budzi wiele wątpliwości . Sąd wskazał, że w sentencji tej decyzji orzeczono dwa razy o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w części dotyczącej należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w okresie od [...] - [...] oraz o odmowie umorzenia należności ZUS. Sąd wyraźnie zaznaczył, że organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Sąd podkreślił, że nie wystarczy samo wskazanie w uzasadnieniu decyzji wysokości osiąganych przez skarżącego dochodów, konieczna jest przede wszystkim ocena zaprezentowanych dowodów, która winna przejawiać się wyczerpującym wyłożeniem okoliczności, ze względu na które organ nie uznał wniosku Z C o umorzenie zadłużenia. Sąd jednoznacznie stwierdził, że nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach organów orzekających, że z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynika zakaz umarzania odsetek. Sąd zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że organ wydając decyzję o obciążeniu Z C odsetkami po okresie siedmiu lat naruszył zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 k.p.a. - pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz w art. 12 -szybkości postępowania. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ oprócz sanowania wskazanych uchybień, musi wyjaśnić różnicę pomiędzy wysokością zaległości i odsetek wskazanych przez skarżącego w skardze a ich wysokością podaną w decyzjach administracyjnych obu instancji. W wyniku zapadłego w tej sprawie wyroku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku Z C o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w dniu [...] wydał na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 Nr 11 poz.. 76) w związku z art. 83 ust. 4 i art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika za pracownika w łącznej kwocie [...] zł oraz w związku z art. 30 u.s.u.s. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w części dotyczącej należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w łącznej kwocie [...] zł czyli umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe zarówno w stosunku do odsetek za zwłokę jak i do składek., w sytuacji gdy art. 30 u.s.u.s. nie ma zastosowania do odsetek za zwłokę naliczanych od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Z tego powodu zdaniem organu rozpatrzenie kwestii umorzenia odsetek za zwłokę od tych składek podlega zasadom określonym w art. 28 u.s.u.s. Z powyższą decyzją nie zgodził się Z C. W swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podkreślił, że zaskarżona decyzja nie wskazuje , które rozstrzygnięcie uchyla, skarżący jedynie domyśla się , iż chodzi o decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. Dodatkowo skarżący zaznaczył, że organ orzekający wydając sporną decyzję nie zbadał sytuacji życiowej skarżącego i nie orzekł w sprawie , natomiast uchylił decyzję z dnia [...] w części korzystnej dla Z C. Skarżący podkreślił, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wbrew zaleceniom WSA w Warszawie, ustosunkowania się do błędów organów orzekających w tej sprawie odnoszących się do niewłaściwie prowadzonego postępowania ustalającego sytuację materialną i rodzinną skarżącego. W opinii Z C działanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest zgodne z zasadami współżycia społecznego, bowiem po roku od wydania pierwotnej decyzji stwierdzono, że w części korzystnej dla skarżącego pierwotna decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Takie działanie organu jest zdaniem skarżącego naganne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( lit. b) , a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wedle podanych wyżej kryteriów uznał, że nie narusza ona prawa w sposób, który nakazuje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych organ II instancji wydał kwestionowane orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.) co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części , a ma to miejsce wówczas gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. czyli przeprowadzenie przez organ odwoławczy samodzielnie (lub za pośrednictwem organu I instancji) uzupełniającego postępowania dowodowego, czyli w sytuacji gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części) a organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Należy również zaznaczyć, że przekazując sprawę organ II instancji może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, ze przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (np. wyrok NSA z dnia 6 września 2001, sygn. akt II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091). Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Należy bowiem wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie oznaczonej sygnaturą akt V SA/Wa 2982/07 poddał kontroli decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], w której orzeczono wobec Z C o umorzeniu postępowania w części dotyczącej należności finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek w okresie od [...] do [...] w kwocie [...] zł wraz z odsetkami - [...] zł jako bezprzedmiotowego, o odmowie umorzenia należności finansowanych przez płatnika na własne ubezpieczenie społeczne i należności na ubezpieczenie społeczne finansowane przez płatnika za pracownika w okresie od [...] do [...] w kwocie [...] zł wraz z odsetkami, o odmowie umorzenia należności finansowanych przez płatnika na własne ubezpieczenie społeczne w okresie od [...] do [...] w kwocie [...] zł wraz z odsetkami, o umorzeniu postępowania w części dotyczącej należności finansowanych przez płatnika składek za pracownika w okresie [...] do [...] w kwocie [...] wraz odsetkami - [...] zł. W swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na naruszenia jakich dopuścił się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając decyzję z dnia [...] Nr [...], w szczególności Sąd podkreślił, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd ten podkreślił, że zarówno Zakład Ubezpieczeń Społecznych jak i Prezes ZUS nie przeprowadzili wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej Z C. W wyroku wskazano nadto ,iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien dodatkowo wyjaśnić różnice pomiędzy wysokością zaległości i odsetek wskazanych przez Z C w skardze a ich wysokością podaną w wydanych w decyzjach administracyjnych obu instancji. Sąd orzekający w sprawie oznaczonej sygnaturą akt V SA/Wa 2982/07 nie podzielił ponadto poglądu wyrażonego w decyzjach organów orzekających, iż z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynika zakaz umorzenia odsetek. W świetle powyższych wskazań co do dalszego postępowania ujętych w przedmiotowym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z prawa uchylenia decyzji organu I instancji. Oczywistym jest bowiem, że postępowanie przed tym organem nie zostało przeprowadzone właściwie, a organ II instancji słusznie uznał, że nie może podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.. W istocie uzasadnienie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] jest zbyt lakoniczne, jednak w świetle okoliczności faktycznych ustalonych przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie sama wadliwość uzasadnienia nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie mógł bowiem z tego powodu uchylić orzeczenia organu II instancji z dnia [...] uznając, że samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Wobec zarzutów ujętych w skardze wskazać należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu uzasadnienia wskazać należy, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując wniosek Z C o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek jest związany zaleceniami ujętymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2982/07 i ponownie rozpatrując niniejszą sprawę musi stosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnianiu wyroku tego Sądu. Powyższe rozstrzygnięcie Prezesa ZUS jest ponadto zgodne z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta poprzez prawo odwołania strony od każdej decyzji niedostatecznej. Z powyższych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji uzasadnienia.