III SA/Wr 633/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy I . uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. B. M. (dalej skarżąca), w dniu [...] zwróciła się do Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą, wskutek niedopełnienia ustawowego obowiązku odprowadzania składek powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek w okresie od czerwca 1999 r. do marca 2005 r., w łącznej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnień i dodatkową opłatą [...]zł. Wniosek o umorzenie skarżąca uzasadniała trudną sytuacją życiową i finansową. Wskazała w nimi, że dochody, z których utrzymuje się rodzina są minimalne. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, trudną sytuację uzasadniła bankructwem działalności, pozostawaniem bez pracy, koniecznością utrzymania bezrobotnej córki oraz problemami zdrowotnymi. Decyzją z dnia [...]. (Nr [...]), Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu wskazano, że miesięczny dochód pięcioosobowego gospodarstwa domowego (wnioskodawczyni, jej mąż oraz córki i dwójka jej dzieci) wynosi [...]zł, co daje [...]zł na osobę. Zdaniem organu, sytuacja ta nie jest na tyle wyróżniająca się by traktować ją odmiennie od sytuacji innych osób i umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek. Pismem z dnia [...]. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się w uzasadnieniu na trudną sytuację materialną. Podniosła w nim, że zasiłek dla bezrobotnych będzie otrzymywać tylko do końca sierpnia 2008 r., a ze względu na stan zdrowia ma problemy ze znalezieniem zatrudnienia. Natomiast mąż po upływie okresu na jaki zawarta jest jego umowa zlecenia zostanie bez pracy, z kolei córka nie może podjąć pracy ze względu na stan zdrowia swojego dziecka. Rozpatrując powyższy wniosek Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...]., utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazano na podstawy prawne umarzania zaległych należności. I tak, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek jedynie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przypadki zostały przez ustawodawcę określone przepisami art. 28 ust. 3. Zgodnie z nimi, całkowita nieściągalność zachodzi gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa (tekst jednolity (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Natomiast na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy, w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia w oparciu o powołany przepis określone zostały przepisami par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Następnie w uzasadnieniu przedstawiono sytuację majątkową i rodzinną skarżącej. Wskazano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżąca jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna od dnia [...]. W okresie od dnia [...]do [...]r. ma przyznany zasiłek w kwocie [...]brutto ([...]zł netto). Jej aktywizacja zawodowa jest utrudniona ze względu na przeciwwskazania lekarskie, skarżąca ma bowiem stwierdzoną niepełnosprawność w stopniu lekkim, orzeczoną na czas określony od [...]do [...]W dniu [...]przeszła zabieg operacyjny plastyki przepukliny pachwinowej lewostronnej. Ma problemy ze zdrowiem (kręgosłup), wydatki ponoszone na zakup lekarstw przeciwbólowych wynoszą około 40-50 zł miesięcznie. Od [...]. do [...]r. przebywała na zwolnieniu lekarskim. Wskazano, że z informacji o dochodach oraz pobieranych zaliczkach na podatek dochodowy za rok 2006 z firmy A. Sp. j. wynika, że uzyskała dochód w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku postępowania ustalono, że skarżąca mieszka w mieszkaniu socjalnym otrzymanym od gminy i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz córką, która ma na utrzymaniu dwójkę dzieci. Mąż pracuje jako ogrodnik na podstawie umowy zlecenia zawartej na okres od [...]. do [...]r. w firmie A. sp. z o.o. Według umowy jego wynagrodzenie wynosi 5,00 zł/godz. brutto + premia uznaniowa średnio 60%. Zgodnie z informacją o dochodach oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy za rok 2006 z wyżej wymienionej firmy, uzyskał dochód [...]zł. Zgodnie z raportami ZUS RCA jego wynagrodzenie wyniosło: w 04.2008 r. - [...]zł, w 05.2008 r. - 1[...]zł, a w 06.2008 r. - 1[...]zł (średnio miesięcznie w ostatnich 3 miesiącach [...]zł brutto, czyli około [...] zł netto). Córka skarżącej była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy od dnia [...]. do [...]r. jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Otrzymuje świadczenie alimentacyjne na dwójkę dzieci w łącznej kwocie [...]zł miesięcznie. Jedno z dzieci uczęszcza do przedszkola, drugie jest dzieckiem szczególnej troski i wymaga stałej opieki (zgodnie z kopią zaświadczenia lekarskiego z dnia [...]r.). Dzieci często chorują, wydatki na lekarstwa to kwota w granicach [...]zł miesięcznie (w miesiącach chorób). Zgodnie z przedłożonymi kopiami pism rodzina zalega na dzień [...]r. z opłatami z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego na kwotę [...]zł i za prąd na kwotę [...]zł. Podniesiono w uzasadnieniu, że w wyniku tego postępowania ustalono, że dochody gospodarstwa domowego skarżącej kształtują się na poziomie [...] zł netto m-c, co przy 5 osobach daje [...] netto na osobę. Wydatki to - [...]zł wydatki mieszkaniowe (według decyzji MOPS z dnia [...].), opłata za gaz [...]zł za 2 miesiące, [...]zł średnio miesięcznie za prąd, [...]zł opłaty w miesiącach kiedy chorują dzieci. Uwzględniając powyższe wydatki, dochód na osobę wynosi około [...] zł miesięcznie. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że przepisy stanowiące podstawę umarzania należności wyposażyły Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uznanie administracyjne co ma odbicie w użytym zwrocie "mogą być umorzone". Zakres tego uznania także jest określony przez ustawę i obejmuje zakres od odmowy umorzenia w całości do umorzenia w całości lub części. Oznacza to, że Zakład może po zbadaniu sytuacji materialnej zobowiązanego udzielić ulgi w postaci umorzenia, ale nie ma takiego obowiązku. Podniesiono, że podejmując rozstrzygnięcie w tego rodzaju sprawie Zakład powinien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołując się na orzecznictwo NSA wskazano, że o istnieniu ważnego interesu płatnika nie decyduje subiektywne przekonanie płatnika, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Natomiast przez interes publiczny rozumieć należy dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp. Umorzenie zaległości skutkuje bezpowrotną utratą dochodów budżetu Państwa i przesądza o ostatecznej rezygnacji z należności budżetowych, dlatego też instytucja umorzenia jest stosowana w sytuacjach szczególnych oraz wyjątkowych Dalej w uzasadnieniu stwierdzono, że mając powyższe na względzie - w sytuacji decyzji uznaniowej - nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może, ale nie musi przychylić się do pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie należności. Sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Wskazano w tym kontekście, że w przypadku skarżącej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. K.. Rodzina uzyskuje stałe dochody (z tytułu umowy zlecenia męża skarżącej, zasiłku skarżącej oraz alimentów na rzecz dzieci jej córki). Po uwzględnieniu przedstawionych wydatków (także wydatków na lekarstwa) pozostaje kwota około [...]zł na osobę w rodzinie. Dalej wskazano, że nie mając orzeczonej niezdolności do pracy oraz korzystając z pomocy Urzędu Pracy skarżąca winna znaleźć odpowiednie zatrudnienie. Natomiast z rocznym wyprzedzeniem nie można przesadzać, że umowa męża skarżącej nie zostanie przedłużona lub nie zostanie on zatrudniony na innych warunkach. Ponadto w celu poprawy sytuacji finansowej rodziny córka winna zwrócić się o pomoc do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wskazano również, że powstała sytuacja nie jest winą Zakładu, lecz konsekwencją nieopłacenia przez skarżącą składek. Fakt, iż działalność nie przynosi dochodów lub osiągane dochody są niewielkie, nie zwalnia z obowiązku opłacania składek. Zdaniem Zakładu każdy, kto decyduje się na prowadzenie działalności musi liczyć się z powszechnym obowiązkiem opłacania składek z tej działalności. Jest to ryzyko przedsiębiorcy będącego płatnikiem składek. Zwrócenie się do państwa o pomoc powinno następować w przypadkach szczególnych i wyjątkowych. Instytucja umorzenia nie może stanowić swojego rodzaju ochrony przed niepowodzeniami w prowadzonej działalności. Zwrócono także uwagę na skutki umorzenia składek, które stanowiłyby nie tylko korzyść dla skarżącej poprzez zwolnionej z zapłaty określonej kwoty, ale i pomniejszenie tzw. "stażu ubezpieczeniowego", warunkującego wysokość świadczenia emerytalnego. W końcowej części uzasadnienia stwierdzono, że biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności stałe dochody gospodarstwa domowego, możliwość skorzystania z pośrednictwa profesjonalnej instytucji w celu aktywizacji zawodowej oraz prowadzone postępowanie egzekucyjne, Zakład w przedmiotowej sprawie uznał wyższość interesu społecznego nad indywidualnym interesem skarżącej, a w konsekwencji uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej umorzenia należnych składek. Na powyższą decyzję skarżąca pismem z dnia [...]wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołując się na trudną sytuację finansową i rodzinną. W uzasadnieniu wskazała, że mieszka wraz z rodziną w lokalu socjalnym, prowadząc gospodarstwo domowe z mężem, córką i dwójką jej dzieci. Aktualnie utraciła zasiłek dla bezrobotnych i przebywa na zwolnieniu lekarskim do [...]oczekując na rehabilitację. Z uwagi na chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa nie może podjąć zatrudnienia. Pozostaje na utrzymaniu męża, który jest jednak zatrudniony na czas oznaczony. Natomiast córka uzyskuje tylko alimenty na dzieci i zasiłek rodzinny, nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na okoliczność, że dzieci często chorują. Obecny dochód rodziny to około [...]zł, a sytuacja rodziny nie rokuje poprawy w przyszłości. Ponadto w uzasadnieniu podniosła, że przyczyną powstałego zadłużenia były niewystarczające zyski z działalności gospodarczej, wobec konieczności utrzymywania niepełnoletniej córki jej dziecka, oraz bezrobotnego wówczas męża. Do skargi dołączono kserokopie: decyzji Prezesa ZUS z dnia [...]decyzji PUP o wysokości zasiłku, zaświadczenia lekarskiego o sytuacji zdrowotnej wnuczki z [...]r., zaświadczenia o dokonaniu wpisu do rejestru Dłużników Niewypłacalnych, zaświadczenia o zleceniu zabiegów rehabilitacyjnych na dzień [...]., rachunek wypłaty dla celów podatkowych wynagrodzenia za pracę męża z [...]r. w kwocie [...]zł, orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności do [...]r., decyzji MOPS o wypłacie zaliczki alimentacyjnej na wnuka do [...]r., decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego na wnuki, ugody alimentacyjnej z [...]r., skierowania do pracowni diagnostycznej, umowy zlecenia zawartej przez męża skarżącej na pracę w okresie od [...]r. do [...]r. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślono w odpowiedzi, że sytuacja skarżącej wskazuje, że dochodzenie należności w perspektywie dalszych lat, przed upływem okresu przedawnienia, daje możliwość uzyskania należności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie występuje więc przesłanka umorzenia z art.. 28 ust.2 ustawy. Podkreślono także, że nie zachodzą również przesłanki określone w art. 28 ust. 3 a ustawy, sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. Wskazane w skardze okoliczności, zdaniem organu, nie podważają rozstrzygnięcia o braku podstaw o umorzenia składek. Dalej wskazano w dopowiedzi, że przepis art. 28 ust. 2 i 3a ustawy jest oparty na konstrukcji tzw."uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ustawy wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala, więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Mając na względzie powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Należy zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja dotycząca umorzenia zaległości płatnika składek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wobec treści wniosku skarżącej, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy z 13 października 1989 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej w skrócie ustawa), oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej w skrócie rozporządzenie). Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 ustawy ustawodawca wymienił przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Z kolei w art. 28 ust. 3a ustawy ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy określone zostały we wskazanym wcześniej rozporządzeniu. Powołane rozporządzenie w § 3 w ust.1 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Określona w art. 28 ustawy instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest, jak trafnie wskazał organ, przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ, w pierwszej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w drugiej instancji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Uznanie administracyjne nie powinno więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak, więc, uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, " (...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być, bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że Prezes Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie zarówno art. 28 ust. 2 i 3 ustawy jak i art. 28 ust. 3 a ustawy i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Analizując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki możliwości ściągalności należności z tytułu zaległych składek organ wskazał, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnik Urzędu Skarbowego W.- K.. Brak jest natomiast informacji o wynikach tej egzekucji. Natomiast, ze zgromadzonych przez organ informacji (wniosek w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności, zweryfikowany przez organ [...]r.), wynika że wcześniejsze tytułu egzekucyjne skierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego zostały zwrócone z protokołem nieściągalności. W tej sytuacji, przy ustaleniu przez organ kwoty dochodów, po uwzględnieniu niezbędnych wydatków, w wysokości około [...] zł na osobę w rodzinie skarżącej, organ nie wskazał, czy skarżąca posiada majątek, z którego można by uzyskać zaspokojenie należności w trybie egzekucji. Zauważyć należy dodatkowo, że wliczony w powyższy dochód zasiłek pobierany przez skarżącą został jej przyznany do [...]r. Organ nie zweryfikował również informacji dotyczących możliwości uzyskania przez skarżącą zatrudnienia. Zdaniem organu, nie mając orzeczonej niezdolności do pracy oraz korzystając z pomocy Urzędu Pracy skarżąca może znaleźć odpowiednie zatrudnienie. Wskazać należy w tym kontekście, że w aktach znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawność z dnia 28 kwietnia 2006 r. zaliczające skarżącą do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Ustala ono wprawdzie niepełnosprawność na okres do [...]r., niemniej w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...]r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z którego wynika, że wydane zostało kolejne orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności w dniu [...]r. Ponadto w skardze skarżąca podniosła, że utraciła zasiłek dla bezrobotnych i przebywa na zwolnieniu lekarskim do[...]r. oczekując na rehabilitację, z uwagi na chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa nie może podjąć zatrudnienia. W tym stanie nie sposób jednoznacznie uznać, jak chce organ, że skarżąca ma otwarte możliwości zarobkowania. W tej sytuacji organ winien wyjaśnić, czy skarżącą może znaleźć odpowiednie zatrudnienie, czy z tego tytułu może uzyskiwać dochody. Ponadto wskazać należy - co wydaje się istotne w sprawie - że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że wystąpienie w sprawie okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Tymczasem okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej skarżącej, jej rodziny z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Oznacza to, o czym była mowa wcześniej, że uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać także ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w niej norm prawa materialnego, w sprawie art. 28 ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. W tej sytuacji, powołanie się przez organ orzekający jedynie na okoliczności, że w przypadku decyzji uznaniowej, mimo istnienia trudnej sytuacji życiowej i materialnej, Zakład może udzielić ulgi umorzenia należnych składek, ale nie ma takiego obowiązku, nie może być, w ocenie Sądu, uznane za wystarczające odniesienie się organu do sytuacji skarżącej, w kontekście przede wszystkim przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu. Powołany § 3 w ust. 1 rozporządzenia stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z ustaleń organu wynika, że rodzina skarżącej uzyskuje dochody, po uwzględnieniu ponoszonych wydatków, w wysokości około [...] zł na osobę w rodzinie, że mąż skarżącej zatrudniony jest na podstawie umowy zlecenia na określony czas, a jej córka nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia swej córki. Niemniej powyższe okoliczności nie znalazły swojego odniesienie w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Organ odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącej, struktury miesięcznych dochodów i wydatków, nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, rzeczywiście, jak podnosi skarżąca, może zagrozić egzystencji rodziny, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie odniósł więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącej i jej rodziny, nie dokonując oceny, czy sytuacja skarżącej jest tego rodzaju, że opłacenie przez nią należności z tytułu składek pozbawiłoby ją oraz rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Wobec takiego podejścia organu do złożonego przez stronę wniosku i wskazywanych przez nią argumentów, nie dziwi fakt, że zainteresowana pozostaje w poczuciu, iż decyzja Prezesa ZUS została wydana bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji i w sposób dowolny. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. Powinien wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości, jaka jest aktualna sytuacja życiowa i majątkowa skarżącej, jej rodziny. W szczególności, czy posiadane dochody, majątek pozwalają na zaspokojenie zaległych składek, czy spłata zaległości wobec ZUS w sytuacji, gdy dochód w rodzinie na osobę wynosi [...]zł nie doprowadzi do zagrożenia egzystencji skarżącej i jej rodziny. Należy także ustalić jaki jest rzeczywisty stan zdrowia skarżącego i jakie są jego realne możliwości zarobkowe. Po ustaleniu stanu faktycznego, uzupełnionego w powyższym zakresie, organ winien dokonać oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy oraz w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji istnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku.