III SA/Wr 637/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. (nr [...]) Prezydenta Miasta J. G., w której orzeczono o odmowie wymeldowania M. W. z miejsca pobytu stałego. W uzasadnieniu wskazano, że słuchani w toku postępowania świadkowie nie potwierdzili faktu nie zamieszkiwania M. W. syna skarżącego T. W. w spornym lokalu, natomiast z wywiadu przeprowadzonego przez Straż Miejską wynika, że M. W. nadal przebywa w spornym lokalu i jest systematycznie widywany przez sąsiadów. Podkreślono, że opuszczenie mieszkania nie nastąpiło dobrowolnie, ale było wynikiem konfliktu z ojcem. Zameldowanie się na czas określony w innej miejscowości zmierzało wyłącznie do złagodzenia tego konfliktu. Wskazano, że M. W. nie zerwał więzi z ojcem i rodzinnym domem, pozostawił w lokalu swoje rzeczy i meble. Zdaniem organu II instancji zaświadczenie wystawione przez Ruch Ochrony Praw Obywatelskich i Walki z Korupcją nie odzwierciedla stanu faktycznego, ponieważ jest jednostronne i subiektywne, dlatego nie może stanowić dowodu w sprawie. Nie znajdując podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji i uznając, że nie zostały spełnione przesłanki wymeldowania określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem T. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Decyzja Wojewody D. z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 282/07. W uzasadnieniu tamtego wyroku WSA podkreślił, że organy obu instancji rozpatrując niniejszą sprawę uchybiły zasadom procedury administracyjnej nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenia materiału dowodowego i ustosunkowanie się do podniesionych przez strony twierdzeń i zarzutów. WSA wskazał, że organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na założeniu, iż uczestnik postępowania opuścił mieszkanie pod wpływem przymusu. Fakt przymusowego opuszczenia spornego lokalu nie został jednak potwierdzony przez zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nie potwierdziły go ani zeznania świadków, ani też notatka urzędowa sporządzona przez Straż Miejską. W opinii WSA, organy administracyjne oparły się więc w tym zakresie jedynie na twierdzeniach uczestnika postępowania, nie wskazując przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności twierdzeniom skarżącego. WSA wytknął, iż organ I instancji przeprowadził dowody z przesłuchania świadków wskazanych przez stronę postępowania z naruszeniem przepisów art. 79 § 1 i 2 k.p.a., które gwarantują innym stronom czynny udział przy przeprowadzaniu dowodów ze świadków natomiast Organ II instancji nie konwalidował tego braku. Następnie WSA podkreślił, że opierając rozstrzygnięcie na dowodach z zeznań świadków przeprowadzonych przez organ I instancji z naruszeniem reguł wynikających z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. organ II instancji uchybił w konsekwencji zasadom procedury administracyjnej nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego wszechstronne rozpatrzenie - art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu II instancji zostało wydane w oparciu o wadliwie ustalony i niepełny stan faktyczny. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta J. G. przeprowadził w dniu [...]rozprawę, w trakcie której przesłuchano w charakterze stron postępowania M. W. i T. W.. Organ I instancji wystąpił do Urzędu Gminy w M. o ustalenie na jakiej podstawie M. W. zajmuje lokal w M. przy ul. [...]oraz o określenie charakteru pobytu strony w M. i o stwierdzenie czy centrum życiowe M. W. związane jest z lokalem w M.. W trakcie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzono nadto dowód ze świadków: M. S.i B.B., o przesłuchanie których wnioskował T. W.. W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego M. W. dołączył pisemne wyjaśnienia oraz potwierdzenie podpisane przez siedmiu lokatorów w budynku przy ul [...] w J. G. i jednego lokatora budynku przy ul [...]w J. G.. Nadto w piśmie z dnia [...]r. M. W. oświadczył, że przesłuchanie świadków zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 79 §1 i § 2k.p.a.. W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy Prezydent Miasta J. G. wydał w dniu [...]decyzję Nr [...], w której orzekł o wymeldowaniu M. W. z adresu w J. G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji - po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie- podkreślił, że M. W. opuścił lokal przy ul. [...]o czym świadczą jego wyjaśnienia, wskazał że nie mieszka w tym lokalu od 2005 r. Zdaniem Prezydenta Miasta J. G. M. W. stwarza jedynie pozory zamieszkiwania w miejscu dotychczasowego zameldowania. Organ wskazał, że istotnie z wypowiedzi świadków jak i stron postępowania wynika, że opuszczenie spornego lokalu nastąpiło z uwagi na narastający konflikt miedzy stronami, jednak w opinii organu M. W. nie przedstawił dowodu, że podjął przewidziane prawem kroki w celu ponownego zamieszkania w lokalu przy ul. [...] Reasumując organ wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych do wymeldowania M. W. z lokalu przy ul [...]. W efekcie wniesionego prawidłowo odwołania przez M. W. Wojewoda D. decyzją z dnia [...]Nr [...]utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...]orzekającą o wymeldowaniu M. W. z adresu przy. ul. [...]w J. G.. W uzasadnieniu decyzji przywołano treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ II instancji wywiódł, ze postępowanie pierwszoinstancyjne wykazało spełnienie przesłanek dobrowolności i trwałości opuszczenia przez M. W. miejsca pobytu stałego. Organ II instancji wskazał, że odwołujący się opuścił sporny lokal trzy lata temu i nie wystąpił na drogę prawna w celu przywrócenia prawa zamieszkiwania w J. G. przy ul [...]. Dodatkowo w opinii organu odwoławczego fakt opuszczenia spornego lokalu potwierdza okoliczność, że M. W. zakupił wspólnie z małżonką lokal mieszkalny, w którym wraz z żoną prowadzi gospodarstwo domowe. W ocenie organu II instancji fakt prowadzenia przez M. W. działalności gospodarczej pod spornym adresem nie świadczy o skoncentrowaniu spraw życiowych odwołującego miejscu prowadzenia tej działalności. Podsumowując organ II instancji powołał treść art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych . Z powyższą decyzją nie zgodził się M. W. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W uzasadnieniu skargi zarzucono wadliwe, z naruszeniem art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. przesłuchanie świadków: M. S. i B. B.. W opinii skarżącego organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów ze świadków. Skarżący wskazał, że sygnalizował powyższe uchybienie jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji jak i w odwołaniu ale organy meldunkowe nie ustosunkowały się w żaden sposób do tego uchybienia. Skarżący oświadczył, że decyzja Wojewody D. została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. zawiera bowiem jedynie powtórzenie decyzji organu I instancji. Natomiast brak jest w spornej decyzji opinii skarżącego, opisu stanu faktycznego, oceny przeprowadzonych dowodów i konfrontacji z wyjaśnieniami skarżącego. Zdaniem skarżącego organ II instancji dopuścił się również naruszenia art. 15 ust, 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, gdyż dowody zgromadzone w sprawie nie dawały podstaw do wymeldowania skarżącego ze spornego lokalu. Skarżący podkreślił, że jego pobyt w lokalu Marciszowie ma wyłącznie charakter tymczasowy. Skarżący wskazał, że w myśl. art. 15 ust, 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych istotny jest zamiar i wola strony odnosząca się do miejsca zameldowania, natomiast skarżący nie wykazał ani zamiaru ani woli opuszczenia lokalu przy ul [...]w J. G.. W opinii skarżącego jedynie zachowanie T. W. uniemożliwia mu pełną realizację jego zamiaru zamieszkania w spornym lokalu. Skarżący oświadczył też, iż trudno jest występować w sądzie przeciwko ojcu i dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie podjął kroków prawem przewidzianych w celu wyegzekwowania swojego prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. W pismach procesowych składanych do Sądu przez uczestnika postępowania T. W. ( pismo z dnia [...]r., pismo z dnia [...]r., pismo z dnia [...]r.) podkreślił on okoliczność narastającego konfliktu pomiędzy T. W. a jego synem. Podkreślił, że może samodzielnie prowadzić gospodarstwo i nie potrzebuje opieki syna M. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy meldunkowe. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Wskazać nadto należy, że będąc zobowiązanym do kierowania się kryterium legalności, sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny decyzji administracyjnych pod kątem słuszności, sprawiedliwości czy celowości. Ponadto, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia." Z tym, że w zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem tego sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s.473). Tak więc ostatnia dyspozycja art. 153 p.p.s.a. oznacza, że organy meldunkowe powinny bezwzględnie zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2007 r. (sygn. akt III SA/Wr 282/07). Z drugiej strony, również skład Sądu Orzekający obecnie w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. jest związany stanowiskiem zawartym w tamtym wyroku, co oznacza obowiązek zweryfikowania wykonania wspomnianych zaleceń przez organ w toku ponownego rozpatrywania sprawy ze skargi M. W.. Rzeczą organów było więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami procedury administracyjnej nakazującymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego i ustosunkowanie się do podniesionych przez stronę twierdzeń i zarzutów. W szczególności w sytuacji, kiedy WSA w swoim orzeczeniu z dnia 4 grudnia 2007 wskazał na konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego przez organy administracji zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U tekst jedn. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej w skrócie k.p.a.), który gwarantuje stronom czynny udział przy przeprowadzaniu dowodu ze świadków i podkreślił że wskutek przeprowadzenia przez organy meldunkowe dowodów z zeznań świadków L. J. i Z. Z. bez udziału stron postępowania uniemożliwiono skarżącemu i uczestnikowi zadawanie tym świadkom pytań i w konsekwencji wszechstronne wyjaśnienie istotnych dla nich okoliczności sprawy. Należy wskazać, że organy administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę nie tylko nie ponowiły przesłuchania wyżej wymienionych świadków przy zachowaniu reguł postępowania określonych w art. 79 k.p.a., ale dodatkowo powieliły powyższe naruszenia procedury. Organ I instancji przeprowadził dowody z przesłuchania świadków B.B. i M. S. ponownie z naruszeniem przepisów art. 79 §1 i 2 k.p.a. natomiast organ II instancji ponownie nie konwalidował tego braku, gdyż nie przeprowadził we własnym zakresie dowodów z przesłuchania wskazanych świadków z jednoczesnym zapewnieniem stronom możliwości brania czynnego udziału przy przeprowadzaniu tychże dowodów. Skarżący podnosił zarzut, że nie powiadomiono go o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów ze świadków już przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, w piśmie z dnia [...]r. Ponowił powyższy zarzut w odwołaniu i w skardze do Sądu. W tym miejscu uzasadnienia wyroku należy przypomnieć, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obliguje organ odwoławczy do ponownego zbadania i merytorycznego rozpoznania sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę niezadowoloną z takiej decyzji. W rozstrzyganej sprawie organy meldunkowe w żaden sposób nie odniosły się do zarzutu skarżącego naruszenia jego praw do czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Powyższe zaniechanie organów w tym zakresie jest niedopuszczalne tym bardziej, że zachowanie wymagań art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu, a naruszenie tego obowiązku stanowi uchybienie przepisom procedury administracyjnej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nadto, co jest istotne, ta kwestia była wyraźnie sygnalizowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 282/07. Zgodnie z art. 7 i art., 77 § 1 k.p.a., organ był obowiązany dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, następnie - stosownie do art. 15 k.p.a., ponownie zbadać i rozpoznać sprawę zameldowania M. W.. Z powołanych wyżej przyczyn nie sposób uznać aby organ odwoławczy uczynił zadość obowiązkom jakie z przepisów art. 79 §1 § 2 k.p.a. i w konsekwencji art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz zrealizował zalecenia Sądu zawarte w orzeczeniu z dnia 4 grudnia 2007 r. Przypomnienia wymaga, że rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu organ administracji dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie rozstrzygnięcia jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną Sądu. Oznacza to również możliwość wydania takiego samego rozstrzygnięcia jak przed uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Z przedstawionych wyżej względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. Sąd wstrzymał jej wykonanie stosownie do art. 152 p.p.s.a. i orzekł o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a.