III SA/Wr 637/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. S. z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...], cofającą D. P. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży-lokalu gastronomicznym "A", w O. S. przy ul. [...], z terminem ważności do dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wiąże się z obowiązkami, których naruszenie pociąga za sobą skutki prawne, określone w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.; dalej także ustawa). Organ powołał art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy, według którego warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych cofa się natomiast w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy). Organ powołał § 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. S. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy O. S., zgodnie z którym placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe zlokalizowane w budynkach, w których znajdują się lokale mieszkalne, mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia w godzinach od 6.00 do 22.00. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że sprzedaż napojów alkoholowych w wymienionym lokalu gastronomicznym, położonym w budynku, w którym znajduje się mieszkanie, odbywała się z naruszeniem § 2 pkt 2 tej uchwały. Działalność była bowiem prowadzona po godzinie 22.00, a tego nie dopuszczały postanowienia uchwały. Organ II instancji wyjaśnił, że nie był władny ocenić obowiązywania powołanej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. S., także w jej relacji z przepisami prawa regulującymi postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organ ograniczył się natomiast wyłącznie do oceny, czy w świetle powołanych przepisów ustawy i uchwały w sprawie wystąpiły przyczyny uzasadniające cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem D. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że wprowadzenie do powołanej uchwały Rady Miejskiej przepisu § 2 pkt 2, regulującego godziny otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych zlokalizowanych w budynkach, w których znajdują się lokale mieszkalne, prowadzi do ograniczenia zasad równości obywateli wobec prawa i wolności prowadzenia działalności gospodarczej, wyrażonych w art. 32 oraz art. 20 Konstytucji. Podkreślił, że stosownie do art. 22 Konstytucji wolność prowadzenia działalności gospodarczej może być ograniczona jedynie aktami prawnymi o randze ustawowej mając na uwadze ważny interes publiczny. W związku z tym prawo miejscowe nie powinno różnicować podobnych placówek ze względu na ich lokalizację, ograniczając w taki sposób swobodę działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na wstępie wyjaśnił, że obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej system prawny oparty jest o zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.), zwaną też zasadą praworządności. Wynika z niej obowiązek przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej. Dla realizacji tej zasady istotną wagę ma ustanowienie w art. 87 ust.1 i 2 Konstytucji zamkniętego katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Zaliczają się do nich m. in. akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Organ II instancji wskazał art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), zgodnie z którym przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W rozpatrywanej sprawie do tej kategorii należy powołana uchwała Rady Miejskiej będąca aktem prawa miejscowego. Skład orzekający Kolegium jest nią zatem związany, nawet gdyby uznał, że przepisy te są niezgodne z ustawą. W tym kontekście organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2013 r. (I OSK 15/12), według którego: "w orzecznictwie i judykaturze nie budzi wątpliwości, że zastosowania niekonstytucyjnych czy też w inny sposób naruszających obowiązujący porządek prawny norm rangi podustawowej mogą odmówić tylko sądy. Wynika to bowiem z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Takiego przepisu w odniesieniu do organów administracji w obowiązującym porządku prawnym brak. Nadto zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 'organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa'. Działanie na podstawie prawa oznacza między innymi działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Powyższa zasada praworządności została powtórzona w art. 6 K.p.a.". Kolegium wskazało, że z uwagi na skargę Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...]) wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w O. S. z dnia [...] września 2004 r., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...]) Kolegium wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji dnia [...] maja 2014 r. ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana także dalej p.p.s.a.), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skargę można uwzględnić, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 140-150 ustawy). Uwzględniając kryteria oceny zawarte w powołanych przepisach, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżoną decyzję podjęto z uchybieniem prawa, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie wymaga podkreślenia, że w art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wymieniono szczegółowe przesłanki uzasadniające cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w postaci: 1) nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności: a) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw; b) sprzedaży i podawania napojów alkoholowych z naruszeniem zakazów określonych w art. 14 ust. 3 i 4; 2) nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych; 3) powtarzającego się co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży, gdy prowadzący ten punkt nie powiadamia organów powołanych do ochrony porządku publicznego; 4) wprowadzenia do sprzedaży napojów alkoholowych pochodzących z nielegalnych źródeł; 5) przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4; 6) popełnienia przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez osobę odpowiedzialną za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie; 7) orzeczenia, wobec przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną albo wobec osoby odpowiedzialnej za działalność przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Regulacja ta odsyła do zdarzeń faktycznych i prawnych, których wystąpienie zobowiązuje organ gminy do cofnięcia zezwolenia. Determinuje także zakres ustaleń, które winny zostać poczynione przed wydaniem rozstrzygnięcia pozbawiającego uprawnienia do sprzedaży napojów alkoholowych. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł kwestię zakłóceń ciszy nocnej w okolicy przedmiotowego lokalu gastronomicznego, zgłaszanych Policji prawie wyłącznie przez zamieszkujących w pobliżu małżonków Sz., a ponadto przez anonimowe osoby. Ta okoliczność wyczerpująca dyspozycję art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy nie stanowiła wszakże podstawy cofnięcia zezwolenia, gdyż organ I instancji w podstawie prawnej decyzji nie powołał się na ten przepis. Wskazał natomiast jako podstawę prawną art. 18 ust. 10 pkt 2 (nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych) oraz art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy, według którego warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa. Według organu owe przepisy prawa są zawarte w § 2 pkt 2 powołanej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. S. z dnia [...] września 2004 r. Przepis ten stanowi, że placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe zlokalizowane w budynkach, w których znajdują się lokale mieszkalne mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia w godzinach od 6.00 do 22.00. Z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu gastronomicznym prowadzonym przez skarżącego, usytuowanym w budynku, w którym mieści się mieszkanie, odbywała się z wielokrotnym naruszeniem § 2 pkt 2 tej uchwały, czyli po godzinie 22.00, czego nie dopuszczały postanowienia uchwały. Powyższą uchwałę wydano w oparciu o art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. Nr 24, poz.142). Według tego przepisu: § 1. Dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. § 2. Winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych. Orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że określanie dni i godzin otwarcia oraz zamykania placówek i zakładów wymienionych w tym przepisie należy do zadań własnych gminy, kompetencje w tym zakresie przysługują radzie gminy, a ustalanie tych dni i godzin jest aktem normatywnym, który musi być zawarte w akcie powszechnie obowiązującym. Sąd stwierdza, że powołana uchwała Rady Miejskiej jest w badanym zakresie sprzeczna z prawem. Różnicuje bowiem podmioty prowadzące działalność gospodarczą poprzez odmienne ustalenie godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, także prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, w zależności od tego, czy są usytuowane w budynkach, gdzie się znajdują lub nie znajdują lokale mieszkalne. Sąd stwierdza, że takiego upoważnienia do różnicowania podmiotów nie daje art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Brak jest też innych przepisów mogących stanowić dla Rady Miasta podstawę do odmiennego traktowania placówek handlu detalicznego z uwagi na ich wskazane cechy. Należy zwrócić także uwagę na pominięcie przez Radę Miasta zasad: wolności działalności gospodarczej, dopuszczalności jej ograniczeń, prawa do równego traktowania w życiu gospodarczym, wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie budzi wątpliwości, że wolność gospodarcza gwarantowana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru bezwzględnego. Ograniczenie tej wolności może jednak nastąpić tylko w sytuacjach określonych przepisami Konstytucji. Według art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Sąd stwierdza, że obowiązujące przepisy ustawowe nie dają podstaw do odmiennego traktowania placówek handlu detalicznego z uwagi na ich usytuowanie w budynkach wymienionych w uchwale Rady Miejskiej. Brak jest także takiej podstawy w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada Miejska podejmując powoływaną uchwałę wykroczyła zatem poza materię wynikającą z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, czyli poza kompetencję do ustalenia godzin zamykania i otwierania placówek handlowych, wprowadzając czasowy zakaz sprzedaży alkoholu. W wyniku tego ustalenia należy stwierdzić, że uchwała ta wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w tym przepisie. Regulacja ta jest ponadto sprzeczna z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672), który stanowi: "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". Sąd podkreśla, że przeciwdziałanie alkoholizmowi uregulowane jest w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Można wskazać na pierwotne brzmienie art. 14 ust. 1 pkt. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, według którego zabronione było sprzedawanie, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych w lokalach gastronomicznych i innych miejscach sprzedaży w godzinach od 6 do 13. Przepis ten został uchylony z dniem 30 listopada 1990 r. Nie wprowadzono już do tej ustawy innej regulacji dotyczącej godzin sprzedaży napojów alkoholowych w ustawie. Nie upoważniono także innych organów do regulacji tej kwestii. Skoro zatem ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewiduje reglamentacji godzin sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i nie daje upoważnienia do wydawania w tym zakresie aktu podustawowego, to takiej reglamentacji nie należy wprowadzać z ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy. Można się także powołać na uzasadnienie wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r. sygn. akt III RN 54/02 (LEX nr 110625), w którym Sąd Najwyższy podniósł, że związek przyczynowy pomiędzy godzinami otwarcia placówek handlowych i zakładów gastronomicznych, a spokojem porządkiem i bezpieczeństwem publicznym nie jest związkiem tego rodzaju, że wydłużenie czasu otwarcia tych placówek "prowadzi do wzrostu zagrożenia lub zakłócenia spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, bowiem to nie czas otwarcia jest przyczyną takich zagrożeń lub zakłóceń, lecz niewłaściwe zachowanie się konsumentów i klientów tych zakładów i placówek oraz ich właścicieli (zarządców) naruszających przepisy powszechnie obowiązujące lub regulaminowe (zakładowe)". Stwierdzono tam ponadto, że: "określanie godzin i dni otwarcia oraz zamykania placówek handlowych i zakładów gastronomicznych nie ma na celu ograniczenia dostępności i spożycia alkoholu, bowiem te cele są urzeczywistniane przez zastosowanie środków prawnych przewidzianych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi". Organ II instancji trafnie wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2013 r. (I OSK 15/12), powołujący się na art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, według którego sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Stosownie do tego Sąd stwierdził, że § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej wydany bez upoważnienia ustawowego nie może stanowić podstawy do cofnięcia w rozpatrywanej pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W konsekwencji, Sąd nie związany regulacją § 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. S. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy O. S., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Należy podkreślić, że chociaż organ II instancji wskazywał na to uchybienie, nie był władny do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż był związany przepisami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić, że cofanie pozwoleń na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych uregulowane jest wyłącznie przez przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie z punktu III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy.