III SA/Wr 638/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Gminy J. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 12 października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyznania Nagrody Miasta J. G. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. – powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej J. G. z dnia 19 września 2006 r. w sprawie przyznania nagrody Miasta J. G. księdzu M. M. w dziedzinie działalności społecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że uchwałę podjęto z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP i § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Podkreślił również, że w podstawie prawnej uchwały powołano się na § 52 ust. 1 pkt 3 Statutu Miasta J. G., według którego: "1. Nagrody Miasta mogą być przyznane przez radę za szczególne zasługi dla Miasta w dziedzinach: 1) aktywności gospodarczej, 2) ekologii, 3) kultury i sztuki, 4) oświaty i nauki, 5) sportu i turystyki, 6) działalności społecznej." Według § 52 ust. 2 Statutu, nagrody przyznawane są raz w roku, w formie pieniężnej, osobom fizycznym, prawnym oraz jednostkom organizacyjnym, nieposiadającym osobowości prawnej. Stosownie do art. 2 i 7 Konstytucji RP organy władzy, w tym także rady gminy, muszą działać na podstawie obowiązującego prawa, natomiast akty prawa miejscowego powinny mieć wyraźne upoważnienie ustawowe (art. 94 Konstytucji). Wydając akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zdaniem Wojewody D., normy kompetencyjne powinny być interpretowane ściśle, niedopuszczalne jest także wyprowadzanie kompetencji organów w drodze analogii. Istotnym naruszeniem prawa jest podjęcie uchwały bez podstawy prawnej. Również według § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" "akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach." Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie ma – zdaniem organu nadzoru – przepisu ustawowego upoważniającego radę gminy do przyznania nagród pieniężnych. Jeśli zaś chodzi o swobodę wydatkowania środków finansowych na realizację zadań gminy, to organ nadzoru podkreślił, że obowiązuje zasada, według której w zakresie gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno tylko to, na co zezwalają ustawy. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Na jej podstawie jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, a więc podstawa wydatków oraz sposób ich finansowania muszą wynikać wyraźnie z przepisów ustaw, które przewidują m. in. rodzaj świadczeń i wskazują podmiot uprawniony do ich udzielania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina J. G. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D., zarzucając naruszenie prawa przez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2, 7, 87, 92 i 94, oraz pominięcie art. 163, 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji, a także art. 2, 3, 6, 7, 18 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 86 i 87 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca podniosła, że Rada Miejska – podejmując uchwałę o przyznaniu nagrody – działała na podstawie prawa miejscowego (Statutu Miasta) a także na podstawie Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym. Statut Miasta J. G. jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Akt ten upoważnia Radę Miejską do przyznawania nagród Miasta, przy czym przepis upoważniający nie był nigdy kwestionowany przez Wojewodę, jako organ nadzoru. Wypłacane od kilkunastu lat nagrody są corocznie ujmowane w budżecie miasta, a podejmowanych w tym zakresie uchwał nie podważała Regionalna Izba Obrachunkowa. Zdaniem strony skarżącej, stanowisko Wojewody D. stanowi nieuprawnione ograniczenie samodzielności samorządu gminnego. Uchwała Rady Miejskiej nie narusza bowiem żadnego z wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów Konstytucji RP. Ponadto art. 94 Konstytucji nie wymaga aby każdy akt prawa miejscowego miał wyraźne upoważnienie ustawowe. Wskazane przez organ nadzoru art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Rada Miejska J. G., działając na podstawie art. 163 Konstytucji, wykonywała zadania publiczne niezastrzeżone dla innych władz publicznych. Przyznając nagrody Miasta, Rada Miejska realizowała zadania określone w art. 2, 3, 6, 7, 18 ust. 1 i art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym nie naruszyła art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem strony skarżącej, uchwała mająca charakter organizacyjno-gospodarczy nie może być oceniana przez organ nadzoru tak, jak akt prawa miejscowego. Dlatego też ingerencja nadzorcza Wojewody jest nieuprawniona i narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru w razie uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego (art. 148 u.p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sporu zaistniałego w rozpoznawanej sprawie zależy od odpowiedzi na pytanie, czy uchwała Rady Miejskiej J. G. z dnia 19 września 2006 r. (Nr [...]) w sprawie przyznania księdzu M. M. nagrody Miasta J. G. w dziedzinie działalności społecznej znajduje dostateczne podstawy w obowiązującym prawie. Wykonanie postawionego zadania należy poprzedzić wskazaniem elementarnych zasad odnoszących się do samorządu terytorialnego. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), co oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców (art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Społeczności lokalne mają więc – w zakresie określonym prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji w związku z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Również gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Realizacja przypisanych konstytucyjnie i ustawowo gminie zadań wymaga wyposażenia tej jednostki w niezbędne zasoby finansowe, nie jest bowiem możliwa odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych bez dysponowania środkami pozwalającymi na ich sfinansowanie. W związku z tym przyjmuje się, że art. 16 ust. 2 Konstytucji zawiera również finansową gwarancję dla samorządu terytorialnego, określając równocześnie finansowe władztwo publiczno-prawne korporacji terytorialnych. W przepisie tym ustawodawca konstytucyjny kwalifikuje władztwo finansowe jako istotną gwarancję samodzielności gminy, rozwijając pojęcie i zakres tego władztwa w rozdziale VII Konstytucji. Zakresem władztwa finansowego obejmuje się władztwo wydatkowe – realizowane w ramach gospodarki budżetowej w celu wykonywania funkcji samorządu lokalnego, oraz władztwo dochodowe, którego istotę można sprowadzić do roszczenia samorządu terytorialnego o przyznanie mu dochodów z różnych źródeł (zob. W. Miemiec, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 46; tejże, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów publicznoprawnych, Wrocław 2005, s. 36 i nast.). Wykonywanie przez gminę władztwa wydatkowego, związanego z realizacją zadań przypisanych tej jednostce samorządu terytorialnego, następuje na podstawie i w granicach prawa, gdyż gmina należy do kręgu organów władzy publicznej, o których mowa w art. 7 Konstytucji RP. To zaś oznacza, że również przyznanie przez gminę nagrody za oznaczoną działalność prowadzoną na jej obszarze musi mieć umocowanie w normie prawnej. Odnosząc tę uwagę do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że – wbrew twierdzeniu organu nadzoru – kwestionowana uchwała Rady Miejskiej J. G. znajduje dostateczne podstawy prawne. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wymaga wskazania źródła prawa upoważniającego do oznaczonego działania. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są zaś nie tylko Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia, ale także akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 Konstytucji). Podstawę prawną zakwestionowanej przez Wojewodę D. uchwały Rady Miejskiej stanowił § 52 statutu Miasta J. G., upoważniający Radę do przyznawania nagród za szczególne zasługi dla Miasta w dziedzinach: 1) aktywności gospodarczej, 2) ekologii, 3) kultury i sztuki, 4) oświaty i nauki, 5) sportu i turystyki, 6) działalności społecznej. W literaturze statutowi gminy przypisuje się cechę przepisu powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, o czym przesądza art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (zob. B. Adamiak, Statut gminy, Samorząd Terytorialny 1993, Nr 7-8, s. 63 i nast.). Również w judykaturze przyjęto, że statut gminy – jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok SN z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNCP 2001, Nr 13, poz. 424) – jest aktem prawnym o charakterze normatywnym (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., II SA 6/99, LEX Nr 46743), należącym do kategorii przepisów gminnych (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 1996 r., II SA 924/96, ONSA 1997, Nr 4, poz. 164). Jeżeli więc akt taki istnieje w obrocie prawnym, jego zaś postanowienia zawarte w § 52 mieszczą się w zakresie zadań przypisanych ustawowo gminie (art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym), a przy tym nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru, to unormowania w nim zawarte stanowiły dostateczną podstawę do podjęcia przez Radę Miejską J. G. uchwały o przyznaniu nagrody w dziedzinach należących do sfery działania podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji nie można zarzucić gminie wykonywania władztwa wydatkowego bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP. Nie sposób również zgodzić się ze sformułowanym przez Wojewodę D. zarzutem naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Według tego przepisu, jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, stosownie zaś do postanowień art. 35 ust. 1 tej ustawy, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Kwestionowany przez organ nadzoru akt Rady Miejskiej J. G. nie uchybia – w ocenie Sądu – tym przepisom, gdyż dotyczy wydatków na nagrody, które były objęte stosowną uchwałą budżetową jednostki samorządu terytorialnego. W takim stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska Wojewody D. o sprzeczności uchwały z przywołanymi regulacjami ustawy o finansach publicznych. Poczynione wywody pozwalają twierdzić, że uchwała rady gminy w sprawie przyznania nagrody za działalność mieszczącą się w zakresie zadań tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym) może być podjęta także na podstawie postanowień statutu gminy, przewidujących taką możliwość, jeżeli wydatki na taki cel zostały objęte uchwałą budżetową gminy. Skoro wszczęte skargą Gminy J. G. postępowanie sądowe wykazało, że sformułowane przez Wojewodę D. w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa przez uchwałę Rady Miejskiej J. G., są bezpodstawne, należało – stosownie do dyspozycji art. 148 u.p.p.s.a. – orzec, jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje umocowanie w art. 152 tej ustawy.