III SA/Wr 646/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Kuliś, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K.G. na czynność Starosty M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. stwierdza, że skarżącemu K. G. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu o nr rejestracyjnym [...] w kwocie [...] zł (słownie: [...]); III. zasądza od Starosty M. na rzecz K. G. kwotę [...] zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Pismem z [...] marca 2016 r., K. G. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w M. z wnioskiem o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Uzasadniał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) z 17 stycznia 2006 r. (U 6/04), stwierdzającym niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 - dalej: rozporządzenie MI) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, wnosi o zwrot uiszczonej przez niego nadpłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu przy rejestracji pojazdu sprowadzonego z zagranicy, dla którego zostały wydane tablice rejestracyjne o nr [...] (pierwsza rejestracja w kraju: [...] grudnia 2004 r.). W odpowiedzi na w/w pismo, Starosta M. (dalej: Starosta) - pismem z [...] kwietnia 2016 r. - wyjaśnił, że opłatę za wydaną kartę pojazdu w wysokości 500 zł strona uiściła w oparciu o obowiązujący wówczas § 1 pkt 1 rozporządzenia MI, którego niekonstytucyjność - z dniem 1 maja 2006 r. - stwierdził TK w powołanym przez stronę wyroku. Zauważył, że strona uiściła sporną opłatę [...] grudnia 2004 r. Wskazał, że do roszczeń o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu stosuje się przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu na zasadach ogólnych a zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego: "Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi 10 lat, a dla roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej trzy lata". Dowodził, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia, tj. uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, co stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z 2 czerwca 2010 r. (III CZP 37/10). Podsumował, że skoro strona uiściła opłatę [...] grudnia 2004 r., to brak jest przesłanek do zwrotu żądanej przez nią kwoty. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Starosty. W piśmie z [...] kwietnia 2016 r., argumentując jak wyżej, uznała, że w stosunku do niej nie mają zastosowania przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu. Dalej podtrzymała swój wniosek. W piśmie z [...] kwietnia 2016 r., Starosta wskazał, że pobierając sporną opłatę działał na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa. Zauważył, że jego aktywność w tym zakresie przybrała postać poza procesowej czynności materialno-technicznej typu wykonawczego. Poinformował, że jeżeli strona kwestionuje obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość, wówczas czynność ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie podlega natomiast kontroli sprawowanej przez organ administracji wyższego stopnia, jakim jest - w stosunku do Starosty -samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie zaś do art. 52 § 3 u.p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Starosty M. W skardze, strona zaskarżyła ww. czynność (odpowiedź) Starosty. Zarzuciła tej czynności (odpowiedzi) rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę, Starosta wniósł o odrzucenie skargi strony. Podniósł, że skarga ta nie spełnia warunków formalnych, jakim powinna odpowiadać skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności nie wskazuje precyzyjnie czynności, która podlega zaskarżeniu. Przede wszystkim jednak, zdaniem Starosty, skarga ta nie została poprzedzona wystosowaniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pomimo uprzedniego udzielenia stronie pouczenia w tym zakresie w piśmie z [...] kwietnia 2016 r.). Według Starosty, wezwanie takie jest w niniejszej sprawie konieczne, ze względu na to, że pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Tymczasem, art. 52 § 3 u.p.p.s.a. ustanawia wymóg wezwania organu dokonującego takiej czynności do usunięcia naruszenia prawa przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego. W opinii Starosty, skarga na czynność organu została w sprawie złożona bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i - jako taka - jest przedwczesna, a więc winna zostać odrzucona na mocy art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. Starosta podał z ostrożności, że za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie można uznać pisma strony z [...] kwietnia 2016 r., jako że nie wskazuje ono czynności organu, jaka miałaby zostać przez niego dokonana (lub zaniechana) i nie zawiera żądania usunięcia naruszenia prawa a jedynie żądanie wydania w sprawie negatywnej decyzji. Pismo to jest zatem stanowiskiem strony odnośnie działania organu, nie stanowi natomiast wezwania, o którym mowa w art. 52 § 3 u.p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchylenie tego aktu albo stwierdzenie bezskuteczności czynności; przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 u.p.p.s.a.). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 u.p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. Oceniając skuteczność (dopuszczalność) wniesienia skargi, Sąd zauważa, że - w sprawie - aktywność Starosty przybrała postać czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. (okoliczność niesporna między stronami). Kwestię tę przesądziła uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07). Owa czynność, co słusznie podnosi Starosta, nie podlega kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia w trybie administracyjnym. Przepis art. 52 § 3 u.p.p.s.a. traktuje, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Sąd uznał, że skarżący - wbrew stanowisku Starosty - uczynił zadość dyspozycji art. 52 § 3 u.p.p.s.a. I tak, skarżący wniósł o dokonacie czynności zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu pismem z [...] marca 2016 r. W odpowiedzi, Starosta - w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. - stwierdził brak przesłanek do zwrotu żądanej kwoty. W kolejnym piśmie (z [...] kwietnia 2016 r.), wniesionym w terminie 14 dni, skarżący ewidentnie zakwestionował stanowisko Starosty zawarte w w/w piśmie, podtrzymując swój pierwotny wniosek o zwrot nadpłaty. Sąd stwierdza, że pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. stanowi jedyny - dopuszczalny - w zaistniałej sytuacji sposób zakwestionowania czynności organu administracji, tj. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym, bez znaczenia - zdaniem Sądu - pozostaje, że skarżący nie zatytułował swojego pisma, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podstawowym elementem kwalifikującym pismo, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest bowiem sam fakt zakwestionowania zaskarżonego aktu, czy też czynności. Co więcej, dodać trzeba, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną, która przysługuje podmiotowi tylko jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 52 § 3 u.p.p.s.a. (tak: NSA w postanowieniu z 5 grudnia 2012 r., II GSK 1891/12, publ: CBOSA). Z akt sprawy wynika, że odpowiedź na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] kwietnia 2016 r., skarżący otrzymał [...] kwietnia 2016 r. (pismo z [...] kwietnia 2016 r.). Zatem skargę, zgodnie z art. 53 § 2 u.p.p.s.a., mógł wnieść do dnia [...] maja 2016 r. ([...] maja 2016 r. przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy), który to termin zachował, wnosząc skargę [...] kwietnia 2016 r. Sąd uznał, że - wbrew stanowisku Starosty - skarga strony, aczkolwiek skonstruowana w sposób bardzo lakoniczny, czyni zadość regulacji art. 57 w zw. z art. 46 § 1 i 2 u.p.p.s.a. Akta sprawy zawierają także dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, co sanuje brak elementu formalnego skargi, określonego w art. 57 § 1 pkt 4 u.p.p.s.a. Przechodząc do istoty sporu, Sąd zauważa, że przedmiotem skargi jest czynność Starosty odmawiająca skarżącemu zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, która to opłata została pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MI. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że skarżący [...] grudnia 2004 r. uiścił opłatę 500 zł za wydanie karty pojazdu (okoliczność niesporna między stronami). Przypomnieć należy, że kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku TK z 17 stycznia 2006 r. (U 6/04), w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. TK stwierdził, że opłata w kwocie 500 zł, w części co do kwoty 425 zł, stanowi ukrytą daninę publicznoprawną, nie jest bowiem w tym zakresie ekwiwalentem jakiegokolwiek świadczenia na rzecz rejestrującego pojazd. Wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia MI w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie MI bowiem - niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty - ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też, § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia MI uznany został za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał wyjaśnił ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia MI jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Zatem, przedmiotowa opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MI, co do którego TK stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją RP. Pomimo że utrata mocy obowiązującej ww. przepisu została odroczona do dnia [...] maja 2006 r., stwierdzić należy, że regulacja rozporządzenia MI była niekonstytucyjna i sprzeczna z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Stwierdzenia tego nie może zmienić okoliczność, że w dacie pobierania opłaty powołany przepis rzeczywiście obowiązywał. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia MI za niekonstytucyjny - w dacie jego zastosowania przez organ - jest ustalenie, że poddana kontroli sądowej czynność Starosty, polegająca na odmowie zwrotu części opłaty, narusza prawo (podjęta została bez podstawy prawnej). Organ odmówił bowiem skarżącemu stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty pomimo faktu, że jej pobranie nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 u.P.r.d. Część opłaty, jako nienależna, powinna podlegać więc zwrotowi. Niezasadne jest stanowisko organu, że żądanie przez skarżącego zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu uległo przedawnieniu. Obowiązujące w dacie pobrania spornej opłaty (podk. Sądu) przepisy u.P.r.d. nie przewidywały bowiem przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu (tak: NSA w wyroku z 31 lipca 2014 r., I OSK 3045/12, dost.: CBOSA). Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do oceny kwestii przedawnienia podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Mając na uwadze powyższe - na podstawie art. 146 § 1 u.p.p.s.a. - Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I sentencji wyroku), zaś - stosownie do art. 146 § 2 u.p.p.s.a. - uznał, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 zł (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku), Sąd orzekł zgodnie z art. 200 u.p.p.s.a.