III SA/Wr 649/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maciej Guziński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. we W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Naczelnik Urzędu Celnego w L. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], wymierzającą M. W. i Spółce z o.o. A karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry w wysokości po 12.000,00 zł od każdej ze stron postępowania. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesieniu odwołania. Decyzję doręczono obydwu stronom: M. W. (dalej: strona, skarżąca) dnia [...] r., natomiast Spółce z o.o. A (dalej: spółka, skarżąca spółka) dnia [...] r., co potwierdzono na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek pocztowych. Zgodnie z art. 223 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, dalej: o.p.) termin na wniesienie odwołania przez strony minął po upływie 14 dni – czyli odpowiednio: [...] i [...] r. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w imieniu spółki wniósł jej pełnomocnik do organu I instancji dnia [...] r. Zgodnie z właściwością przekazano ten wniosek Dyrektorowi Izby Celnej we W. Pełnomocnik wskazał, że według organu termin do wniesienia odwołania od decyzji I instancji upłynął w dniu [...] r. Jego zdaniem decyzja z dnia [...] r. wbrew obowiązującym przepisom prawa została doręczona spółce, a nie jej pełnomocnikowi. Według pełnomocnika, stanowi to podstawę do przywrócenia terminu, którego uchybienia dopuścił się organ podatkowy. Pełnomocnik zgodnie z art. 162 § 2 o.p. dołączył do wniosku odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej we W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Pełnomocnik spółki wniósł zażalenie na to postanowienie zarzucając: 1) naruszenie art. 162 § 1 oraz 2 o.p. przez bezzasadne przyjęcie, że warunki określone we wskazanym artykule stanowiące o możliwości przywrócenia terminu do złożenia odwołania nie zostały spełnione; 2) naruszenie art. 200 o.p. przez uznanie, że strony postępowania prawidłowo poinformowano o prawie zapoznania i wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy pełnomocnik strony, prawidłowo zgłoszony do sprawy, w tożsamym zakresie jak strona powinien być informowany o każdej czynności dotyczącej postępowania, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Pełnomocnik wskazał, że za datę doręczenia organowi pełnomocnictwa należy uznać datę jego nadania w placówce pocztowej i w związku z tym od daty tego nadania organ powinien respektować pełnomocnictwo. Po rozpatrzeniu zażalenia organ postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: 1) art. 162 § 1 i 2 o.p. przez bezzasadne przyjęcie, że warunki określone w tym przepisie stanowiące możliwości przywrócenia terminu do złożenia odwołania nie zostały spełnione; a w związku z tym wydano postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania; 2) art. 200 o.p. przez uznanie, że strony postępowania zostały prawidłowo poinformowane o prawie zapoznania oraz wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy pełnomocnik spółki prawidłowo zgłoszony do sprawy, w tożsamym zakresie jak spółka powinien być informowany o każdej czynności dotyczącej postępowania, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca; 3) art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 612, dalej także: u.g.h.), przewidującego możliwość wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry przez jego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, podczas gdy powołany przepis, wespół z zakazem z art. 14 ust. 1 u.g.h., stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. UE.L.98.204.37 ze zm.), a w konsekwencji, w braku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, nie może być on stosowany, zaś postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wobec Strony powinno zostać w tym stanie rzeczy umorzone; 4) art. 2 ust. 6 i 7 u.g.h. przez ich niezastosowanie w sprawie, mimo że mocą tych przepisów nie każdy organ celny, lecz jedynie Minister Finansów, posiada wyłączną kompetencję do rozstrzygania decyzją administracyjną między innymi tego, czy dana gra jest grą na automacie w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Biorąc to pod uwagę pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ powołał art. 162 o.p. stanowiący, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi (§ 2). Według organu z tych przepisów wynika, że przywrócenie terminu jest wyłącznie możliwe, gdy podatnik: zwróci się do organu ze stosownym wnioskiem, uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, wystąpi z wnioskiem w nieprzekraczalnym terminie 7 dniowym od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, wraz z wniesieniem podania dopełni czynności, dla której był określony termin. Organ wskazał datę stempla pocztowego, z której wynika, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik spółki złożył w dniu [...] r., czyli w trzydziestym pierwszym dniu po upływie terminu do wniesienia odwołania, podnosząc zarzut, że wbrew obowiązującym przepisom nie doręczono mu decyzji. Organ zwrócił uwagę na to, że pismo z dnia [...] r. ustanawiające pełnomocnika nadano w urzędzie pocztowym w dniu [...] r., a wpłynęło ono do organu I instancji dnia [...] r., czyli po dniu [...] r., w którym wydano przedmiotową decyzję. Według organu strony prawidłowo poinformowano, zgodnie z art. 200 o.p. o prawie zapoznania i wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Strony nie przybyły do siedziby organu I instancji, by zapoznać się z aktami sprawy, a w terminie 7 dni nie złożyły pism w sprawie. Organ I instancji zatem prawidłowo decyzją z dnia [...] r. wymierzył stronom biorącym udział w postępowaniu bez posługiwania się pełnomocnikiem karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry w wysokości po 12.000,00 zł od każdej z nich. Decyzję wysłano na adresy stron postępowania, czyli w rozpatrywanej sprawie do spółki. Organ stwierdził, że wbrew stanowisku pełnomocnika, pełnomocnictwo jest skutecznie ustanowione nie z datą przesłania go (nadania) drogą pocztową na adres organu, lecz z chwilą złożenia do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa albo w dniu zgłoszenia pełnomocnictwa ustnie do protokołu. Wynika to z art. 137 § 3 o.p. Pełnomocnik musi wykazać organowi umocowanie go przez stronę do działania. Zatem dopiero z chwilą doręczenia pełnomocnictwa organowi, pełnomocnik powinien być zawiadamiany o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich na równi ze stroną. Oznacza to, że organ musi posiadać wiedzę o tym, że strona ustanowiła w postępowaniu pełnomocnika. Innymi słowy, oświadczenie woli strony w przedmiocie ustanowienia pełnomocnika musi dojść do wiadomości organu. Organ dodał, że taka wykładnia regulacji zawartej w art. 137 § 3 o.p. wynika z teorii doręczenia oświadczenia w rozumieniu art. 61 k.c., która ma tutaj zastosowanie z uwagi na regulacje zawarte w art. 13 § 4 o.p. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] r., którą wysłano pocztą na adres spółki dnia [...] r. i doręczono spółce dnia [...] r. Do dnia wydania tej decyzji do akt sprawy nie włączono pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą spółkę. Jeśli pełnomocnik strony nie doręczył organowi I instancji pełnomocnictwa przed wysłaniem stronie decyzji, to według organu prawidłowe jest uznanie, że organ I instancji zgodnie z art. 144 i 145 § 1 o.p. zobowiązany był doręczyć decyzję stronom. Do tej daty bowiem strona nie ustanowiła skutecznie przed organem pełnomocnika. W rezultacie zdaniem organu prawidłowe jest ustalenie, że nie naruszono art. 145 § 2 o.p., skoro doręczono decyzję stronie, a nie jej pełnomocnikowi, gdyż nie został on jeszcze skutecznie ustanowiony. Zatem według organu, wbrew zarzutom skargi, organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami uznał, że organ celny nie miał w dacie wydania i wysyłania decyzji spółce możliwości uzyskania informacji o udzielonym pełnomocnictwie. Nadanie w urzędzie pocztowym pisma o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika nie może w rozumieniu art. 137 § 3 o.p. oznaczać skutecznego doręczenia pełnomocnictwa organowi. Według organu powoływany przez pełnomocnika przepis art. 12 § 6 o.p. nie rodzi następstw w postaci skutecznego ustanowienia pełnomocnika przed organem. Regulacja zawarta w tym przepisie odnosi się wprawdzie do działań strony, lecz nie można jej na gruncie art. 137 § 3 o.p. rozumieć w ten sposób, że złożenie pisma o poinformowaniu o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie czy złożenie pełnomocnictwa w urzędzie pocztowym rodzi skutki w postaci doręczenia organowi pełnomocnictwa z dniem nadania pisma w placówce pocztowej. Takie rozumienie istoty "złożenia do akt postępowania pełnomocnictwa", o jakim mowa w art. 137 § 3 o.p., jest zdaniem organu całkowicie błędne. Na tę okoliczność organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. (sygn. akt I GSK 700/06). Organ wskazał, że powołany przez pełnomocnika art. 12 § 6 o.p. nie określa natomiast sposobu ustalenia terminu doręczenia pisma organowi, ale okoliczności, w jakich należy liczyć termin do dokonania określonej czynności przez stronę. W świetle tych rozważań organ uznał za nietrafne zarzuty, że organ I instancji błędnie uznał, iż decyzja organu celnego nie została doręczona stronie prawidłowo. Skoro bowiem strona nie ustanowiła skutecznie pełnomocnika przed doręczeniem jej decyzji, to organ nie miał podstaw, aby stosować art. 145 § 2 o.p., a nie art. 145 § 1 o.p. W konsekwencji tego organ także trafnie przyjął, że termin do wniesienia odwołania biegł od dnia doręczenia decyzji stronie i brak było podstaw prawnych do uznania, że po skutecznym ustanowieniu pełnomocnika organ celny I instancji był zobligowany do ponownego doręczenia decyzji temu pełnomocnikowi. Organ stwierdził, że uznanie nieprawidłowości doręczenia decyzji oznaczałoby, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Organ powołał art. 162 § 1 o.p., który uprawnienia do przywrócenia terminu nie uzależnia od stopnia zawinienia. Wynika z tego, że każdy, także najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej, ale także niedbalstwa, rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy. Organ stwierdził, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuści się choćby lekkiego niedbalstwa. Przywrócenie terminu może więc nastąpić, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Powołał ne tę okoliczność literaturę przedmiotu, a także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 1972 r. III CRN 448/71 (OSPiKA 1972, NR 7-8, poz. 144). Analizując kryterium oceny winy w uchybieniu terminu Sad najwyższy stwierdził, że należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej o swoje interesy. W nawiązaniu do tego organ przyjął, że w rozpatrywanej sprawie pełnomocnik nie wykazał, aby niezłożenie odwołania nastąpiło bez winy stron. Oparł swe zarzuty jedynie na uchybieniu organu w zakresie prawidłowego doręczenia decyzji z dnia [...] r. Organ wskazał, że decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] r., strony odebrały w dniach [...] r. i [...] r. Był więc czas na przekazanie decyzji pełnomocnikowi lub na złożenie odwołania, o czym w decyzji prawidłowo pouczono. Według organu wskazane we wniosku przyczyny niewniesienia odwołania w terminie nie mogą być powodem przywrócenia terminu, gdyż dla strony nie było to ani zaskoczenie, ani zdarzenie nagłe, ani niezależne od niej. Strony postępowania były bowiem świadome toczącego się postępowania (odebrały m.in. postanowienia o prawie zapoznania i wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego). Mogły się też spodziewać, że decyzja zostanie wydana pod koniec stycznia 2015 r. Zaskarżone postanowienie dotyczyło kwestii proceduralnej i wydano je na podstawie przepisów prawa procesowego, a nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. nr 201, poz. 1540), których naruszenie również podnosiła strona. W tej sytuacji organ, tak jak w zaskarżonej decyzji, odniósł się także do przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym do art. 89. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu podatkowym, na które służy zażalenie albo na postanowienia kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej także p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania podatkowego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W ocenie Sądu, kwestionowanemu postanowieniu nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia prawa w rozumieniu w art. 145 p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ podatkowy dokonał prawidłowego ustalenia okoliczności stanu faktycznego koniecznych do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, należycie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i dokonał prawidłowej wykładni przepisów stanowiących normatywną podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Sąd ogranicza rozpatrzenie sprawy do kwestii proceduralnych, stanowiących przedmiot zaskarżonego postanowienia. Decyzja organu I instancji z dnia z dnia [...] r. nr [...], wymierzająca skarżącej spółce karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry w wysokości po 12.000,00 zł, została doręczona drogą pocztową skarżącej spółce dnia [...] r., co udokumentowano na potwierdzeniu odbioru. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesieniu odwołania. Jest to niesporne w sprawie. Biorąc to pod uwagę Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 223 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, dalej także: o.p.) termin na wniesienie odwołania od tej decyzji przez spółkę minął w dniu [...], czyli po upływie ustawowego terminu 14-dniowego. Spółka nie wniosła o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania. Wniosek złożył pełnomocnik spółki podnosząc jako okoliczność uzasadniającą przywrócenie tego terminu wadę doręczenia tej decyzji, a mianowicie, że decyzję organ I instancji powinien był doręczyć pełnomocnikowi, a nie spółce będącej stroną postępowania podatkowego. W tym stanie rzeczy dla przedmiotowego postępowania była istotna data dowiedzenia się przez pełnomocnika o istnieniu decyzji z dnia [...] r., czyli dopiero w dniu [...] r., co zostało udokumentowane protokołem zawartym w aktach administracyjnych sprawy. Zdaniem Sądu powyższa argumentacja byłaby możliwa do przyjęcia, gdyby uznać, że doręczenie decyzji z dnia [...] r., które nastąpiło w dniu [...] r., uznano za nieprawidłowe. Sąd nie podziela wszakże tego stanowiska. Należy bowiem zważyć, że spółka bez posługiwania się pełnomocnikiem brała udział w postępowaniu podatkowym zakończonym decyzją z dnia [...] r. Nie zgłosiła bowiem pełnomocnika do udziału w tym postępowaniu. Sam pełnomocnik zgłosił udział w sprawie wnosząc o zawieszenia postępowania oraz przedkładając poświadczone dnia [...] r. przez siebie pełnomocnictwo z dnia [...] r., udzielone przez skarżącą spółkę do reprezentowania jej przed wymienionymi w pełnomocnictwie organami państwa. Dokumenty te zostały wysłane drogą pocztową [...] r. Wpłynęły jednak do organu I instancji dnia [...], a więc już po wydaniu decyzji z dnia [...] r., która tego samego dnia została przesłana na adres skarżącej spółki, a więc przed włączeniem się do sprawy przez pełnomocnika. Sąd stwierdza, że w takiej sytuacji, skoro organ prawidłowo przesłał decyzję na adres skarżącej spółki, która tę decyzję odebrała dnia [...] r., organ nie był obowiązany do ponownego przesyłania decyzji na adres jej pełnomocnika. Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika, powołującego się na art. 12 § 6 pkt 2 o.p., że przesłanie pełnomocnictwa drogą pocztową oznacza, że termin początkowy umocowania pełnomocnika należy liczyć od daty nadania przesyłki. Sąd podziela w tym przedmiocie uzasadnione stanowisko organu wsparte ustalonym orzecznictwem sądowym, że data ta jest wyznaczona terminem wpłynięcia takiego pełnomocnictwa do organu prowadzącego postępowanie. Zatem dopiero od zgłoszenia się pełnomocnika procesowego w postępowaniu podatkowym (doręczenia organowi podatkowemu pełnomocnictwa) organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie i wzywać do udziału w nich nie na równi ze stroną, ale w pierwszej kolejności przed stroną. W takiej sytuacji pisma powinny być doręczane pełnomocnikowi z pominięciem przez organ podatkowy pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu (wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86). Nie miało to jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sąd uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ I instancji w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami przyjął, że nie miał w dacie wysyłania decyzji spółce możliwości uzyskania informacji o pełnomocnictwie. Samo nadanie w urzędzie pocztowym przesyłki z pełnomocnictwem nie może bowiem oznaczać skutecznego doręczenia pełnomocnictwa organowi według art. 137 § 3 o.p. Sąd podziela stanowisko organu, że powoływany przez pełnomocnika przepis art. 12 § 6 o.p. nie rodzi skutków w postaci skutecznego ustanowienia pełnomocnika przed organem. Regulacja zawarta w tym przepisie odnosi się do działań strony, lecz nie można jej na gruncie art. 137 § 3 o.p. interpretować tak, że złożenie pisma informującego o ustanowieniu pełnomocnika w sprawie czy złożenie pełnomocnictwa w urzędzie pocztowym rodzi skutki w postaci doręczenia organowi pełnomocnictwa z dniem nadania pisma w placówce pocztowej. Takie rozumienie istoty "złożenia do akt postępowania pełnomocnictwa", o jakim jest mowa w art. 137 § 3 o.p., jest także zdaniem Sądu całkowicie błędne. Świadczy o tym m.in. powołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. (sygn. akt I GSK 700/06). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.