III SA/Wr 650/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), , Protokolant apl. radc. Daria Drapała, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję w części objętej skargą oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]nr [...]; II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że uchylone decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu. Spółka "E." wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych składek (należności głównej i odsetek zwłoki). We wniosku powołano się na postanowienie Sądu Rejonowego w Legnicy – Wydział V Gospodarczy, z dnia 16 marca 2007 r. (V GU5/07), oddalające wniosek spółki o ogłoszenie upadłości na podstawie art. 13 ust. 1 prawa upadłościowego i naprawczego. Decyzją z dnia [...] ([...]) Zakład odmówił wnioskowanego umorzenia. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia – po przedstawieniu: podstawowych okoliczności sprawy oraz rozwiązań normatywnych regulujących kwestię umarzania składek na ubezpieczenie społeczne – organ pierwszej instancji przyznał, ze w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność, w rozumieniu art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wyrażono jednak zapatrywanie, że skoro decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, to mimo istnienia wspomnianej okoliczności Zakład może, ale nie musi umorzyć niespłaconych należności. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku – na żądanie spółki – Prezes ZUS wydał w dniu [...]r. decyzję Nr [...], w której – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił w całości pierwszoinstancyjną decyzję i: 1) umorzył (jako bezprzedmiotowe) postępowanie, w części dotyczącej składek na ubezpieczenia społeczne finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek; 2) odmówił umorzenia: należności na ubezpieczenia społeczne finansowane przez płatnika składek za pracownika, odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek oraz należności na ubezpieczenia społeczne finansowane przez płatnika. Orzeczenie o umorzeniu postępowania (w części określonej w decyzji) organ drugiej instancji uzasadnił brzmieniem art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w świetle którego przepisy art. 28 tej ustawy nie mają zastosowania do składek na ubezpieczenia społeczne finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, co czyni bezprzedmiotowym merytoryczne orzekanie w tym zakresie. Natomiast drugie z rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu odwoławczego uzasadniono identycznie, jak to zrobił wcześniej organ pierwszej instancji. Przyznając fakt wystąpienia okoliczności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 tej samej ustawy, uznano za zasadną odmowę umorzenia pozostałych należności, ponieważ organy ZUS nie mają takiego obowiązku (a jedynie prawo). W bardzo obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stro- na zakwestionowała decyzję Prezesa ZUS, zwłaszcza w części odmawiającej umorzenia składek, żądając jednak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów. W skardze sformułowano szereg zarzutów, naruszenia zarówno art. 28 ust. 3 pkt 2 i pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przepisów konstytucyjnych (art. 2 i 32), a także przepisów proceduralnych (w tym zakresie autor skargi wymienił art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). W szczegółowych wywodach pomieszczonych w uzasadnieniu skargi bardzo silnie zaakcentowano kwestię przekroczenia przez organy obu instancji granic swobodnej oceny dowodów zakreślonych w art. 80 k.p.a. W tym kontekście zwrócono uwagę, że organy w ogóle nie uwzględniły okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy, wbrew obowiązkom wynikającym z pozostałych przepisów proceduralnych przywołanych w skardze. W konsekwencji, dokonana ocena nosi znamiona dowolności, prowadząc pośrednio do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów Konstytucji. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez uprawnione do tego organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu zastosowanie środków, wymienionych w przepisach art. 145-150 p.p.s.a. Godzi się przy tym pamiętać, że wedle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka co prawda w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani tez powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zarzuty skargi są – generalnie – zasadne, natomiast żądania w niej zawarte skład orzekający zmuszony był skorygować. Oczywiście uzasadniony jest zarzut naruszenia – i to przez organy obu instancji – art. 80 k.p.a., wyznaczającego granice swobodnego uznania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Godzi się niezwłocznie zauważyć, że okoliczność faktyczna najistotniejsza w niniejszej sprawie nie może być podważana. Skoro Sąd Rejonowy w Legnicy – Wydział V Gospodarczy, postanowieniem z dnia 16 marca 2007 r. (V GU5/07), oddalił wniosek strony skarżącej o ogłoszenie upadłości, a z uzasadnienia tego orzeczenia wynika jednoznacznie, że podstawę normatywną takiego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.), to bez wątpienia spełniona została przesłanka "całkowitej nieściągalności", w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), w związku z ust. 3 pkt 2 tegoż artykułu, umożliwiająca umorzenie należności z tytułu składek. Całkowite zignorowanie znaczenia tej okoliczności dla podjęcia w sprawie niewadliwego rozstrzygnięcia wynikło – można mniemać – z wadliwej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej przywoływana skrótem "u.s.u.s."), w brzmieniu: "Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a." Nie do przyjęcia jest uwzględnianie samego tylko słowa "mogą", z pominięciem wniosków interpretacyjnych, jakie nasuwa całość cytowanej wypowiedzi normatywnej (co w istocie uczyniły organy obu instancji). Przytoczony zwrot, analizowany zgodnie z regułami logiki, przesądza zaś jedynie o tym, że tylko w wypadku stwierdzenia stanu "całkowitej nieściągalności" może wchodzić w rachubę umorzenie należności z tytułu składek. Z interpretowanego przepisu można zatem wywodzić wyłącznie zakaz (celowe podkreślenie Sądu) umarzania wspomnianych należności, gdy brak jest "całkowitej nieściągalności". Wtedy bowiem organy nie mogłyby (wnioskując a contrario) dokonać umorzenia. Warto zresztą zauważyć, iż zakaz, o którym mowa, nie ma bezwzględnego charakteru, czego dowodzi sformułowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym "Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Owe "uzasadnione przypadki" zostały doprecyzowane zostały w rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, zwane dalej "rozporządzeniem"). W świetle dokonanej wykładni art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zupełnie nieuprawnione jest – jak to przyjęły organy obu instancji – wywodzenie z tego przepisu rzekomego prawa organów do w istocie dowolnego (kolejny celowe podkreślenie składu orzekającego) decydowania o tym, czy umorzyć należności, czy też – mimo spełnienia ustawowego wymogu dopuszczającego możliwość zastosowania tej ulgi – odmówić umorzenia. Takiej, pełnej arbitralności rozstrzygnięć podejmowanych w tym zakresie, nie sposób pogodzić z ustalonym stanowiskiem doktryny prawnej i judykatury, które kategorycznie zakazuje stawiania znaku równości między "swobodą" w ocenie dowodów, a "dowolnością" w tym zakresie. Uwzględnienie dotychczas przedstawionych motywów ma w niniejszej sprawie następujące znaczenie. Stwierdzenie istnienia stanu "całkowitej niewypłacalności" obligowało organy (obu instancji) do dokonania wszechstronnej analizy, wszystkich okoliczności tej konkretnej sporawy (zarówno tych, które powołały one w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji, jak i tych, które pominięto, mimo ich przywołania przez stronę, zwłaszcza we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Powinność ta wynika wprost w art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., a pośrednio także ze standardu uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej (tym bardziej zaś "uznaniowej" w swoim charakterze), określonego w art. 107 k.p.a. (por. niepublikowany wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., III SA/Wa 2809/05). Takiej oceny w ogóle nie dokonano, a była ona konieczna dla ewentualnego (dalsze, niezbędne podkreślenie składu orzekającego Sądu) wykazania, że wniosek o umorzenie nie zasługuje na uwzględnienie, mimo spełnienia przesłanki ustawowej. Skoro bowiem w rozpoznawanej sprawie zachodzi niewątpliwie stan "całkowitej nieściągalności", co stwarza przecież podstawę do ubiegania się przez stronę o umorzenie, jedynie wykazanie szczególnych aspektów tejże sprawy może uzasadniać merytoryczną i podjętą w granicach swobodnej oceny dowodów odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie wniosku. Inne rozumowanie przekreślałoby w istocie praktyczne znaczenie instytucji umorzenia, skoro jej wykorzystanie miałoby zależeć wyłącznie od niczym nieskrępowanej decyzji organów. Wychodząc poza zarzuty skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd stwierdził ponadto inne uchybienie przepisom procesowym, jakiego dopuścił się już tylko organ odwoławczy. Ponieważ strona skarżąca wnosiła o umorzenie wszystkich należności, a kwestia ta podlega bez wątpienia decyzyjnemu załatwieniu, nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w tym zakresie, w jakiejkolwiek części. Jeżeli Prezes ZUS przyjął niedopuszczalność zastosowania wnioskowanej przez stronę ulgi w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, to powinien był odmówić także ich umorzenia, wydając merytoryczne orzeczenie, a nie umarzać postępowanie w tej części. W sprawie doszło zatem również do naruszenia art. 105 k.p.a. W kontekście dotychczasowych wywodów nie ulega wątpliwości, że decyzje organów obu instancji nie powinny się ostać w obrocie prawnym, ponieważ podstawowy w sprawie zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów jest wspólny dla obu tych orzeczeń. Mieszcząc się w granicach skargowości (strona żądała wszak "stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości"), Sąd nie podziela jednak dokonanej w skardze oceny charakteru stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego. Zdaniem składu orzekającego, są to bez wątpienia naruszenia oczywiste, nie zasługujące jednak na miano naruszeń "rażących" (jak to określiła strona skarżąca), w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Mając to na uwadze, należało uchylić decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozpatrując ponownie wniosek strony organy powinny – zgodnie z tym, co powiedziano już wcześniej – dokonać wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy, łącznie z tymi, na które spółka zwróciła uwagę w skardze do Sądu. Ocena powinna być dokonana z pełnym respektowaniem prawideł logiki, w kierunku ewentualnego wskazania tych okoliczności, które wykluczają możliwość umorzenia, mimo spełnienia ustawowego wymogu uprawniającego do ubiegania się o taką ulgę albo w kierunku stwierdzeni, że takie szczególne względy w sprawie nie zachodzą. Orzeczenie o kosztach (pkt II) oparto na przepisie art. 200 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie pomieszczone w pkt. III wynika z konieczności zastosowania dyspozycji art. 152 tej samej ustawy.