III SA/Wr 658/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu Obsługi Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 11 kwietnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy D. - powołując się na art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną M. J.-R., zatrudnioną w Zakładzie Obsługi Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. na stanowisku głównej księgowej. W uzasadnieniu tego aktu Rada Gminy wskazała, że w dniu 27 lutego 2006 r. wpłynął wniosek Dyrektora Zakładu Obsługi Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. o wyrażenie przez Radę Gminy D. zgody na rozwiązanie umowy o pracę z M. J.-R. zatrudnioną w tymże Zakładzie na stanowisku głównej księgowej. Według art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest on członkiem. Rada gminy może jednak odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W celu zbadania sprawy Przewodnicząca Rady Gminy zwróciła się z prośbą o wyjaśnienie przyczyn planowanego rozwiązania stosunku pracy zarówno do pracodawcy, jak i do radnej M. J.-R. Wyjaśnienia otrzymane od pracownika i pracodawcy okazały się sprzeczne. Dyrektor Zakładu Obsługi Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. P. P. wskazał - jako powody rozwiązania stosunku pracy z M. J.-R. - następujące okoliczności, niemające jego zdaniem związku z pełnieniem funkcji radnego, a mianowicie: całkowitą utratę zaufania wobec pracownika, brak współpracy i wymiany informacji ze strony pracownika, brak zaangażowania w realizację zadań Zakładu Obsługi Urzędu, częste samowolne opuszczanie miejsca pracy, bez uzgodnienia z przełożonymi, negatywne wyniki kontroli działalności podległego działu - potwierdzone protokołem kontroli, udzielone nagany oraz pisemne wytyczne dotyczące braku dyscypliny pracownika. Radna M. J.-R. wskazała natomiast na bezpośrednie związki planowanego wypowiedzenia stosunku pracy z niedogodnościami, które wynikają dla pracodawcy z faktu zatrudniania osoby pełniącej funkcję radnego. Z pisma otrzymanego od radnej M. J.-R. wynika, że od ponad dziewięciu miesięcy jest ona poddawana różnego rodzaju szykanom ze strony swojego pracodawcy, co ma również związek z wykonywaniem mandatu Radnej Gminy D. Objawia się to m. in. w utrudnianiu uczestnictwa w sesjach Rady Gminy i posiedzeniach komisji budżetowej, której jest wiceprzewodniczącą. Mimo ciążącego na pracodawcy obowiązku zwolnienia radnej od pracy zawodowej w celu umożliwienia udziału w pracach organów gminy, radna zmuszona była korzystać z urlopu wypoczynkowego by uczestniczyć w sesjach i posiedzeniach komisji. Zdarzały się również przypadki, gdy radna nie uczestniczyła w zwołanych posiedzeniach z powodu braku akceptacji ze strony pracodawcy. Z dokumentów dostarczonych przez radną wynika, że mimo okazania się zawiadomieniem o sesji lub komisji i skierowania pisemnej prośby o zwolnienie od pracy w tym dniu, nie zawsze otrzymywała zgodę przełożonego. Radna podniosła również, że wszystkie konflikty pomiędzy nią a jej przełożonym mają związek z odmowami podpisywania faktur, które budzą jej wątpliwości natury formalnej i prawnej. Co zaś się tyczy kar nagany udzielonych radnej przez jej przełożonego, to sprawy te zostały skierowane do sądu pracy. Według Rady Gminy D., ze zgromadzonych dokumentów wynika, że przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radną pozostają w związku z wykonywaniem przez radną mandatu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Zakład Obsługi Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. wniósł o uchylenie uchwały Rady Gminy D. zarzucając, że fakty, które Rada Gminy uznała za decydujące dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy nie znajdują uzasadnienia i nie odpowiadają prawdzie. Strona skarżąca podkreśliła, że nie mogąc zgodzić się z treścią uzasadnienia kwestionowanej uchwały, wniosła o zmianę tej części aktu. Zdaniem skarżącej uchwałę podjęto bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez korespondencji w sprawie argumentów i wydarzeń opisywanych w uzasadnieniu uchwały. Rada Gminy powołała się na rzekome szykany oraz na istnienie dokumentów mających potwierdzać te okoliczności, jednakże dowodów takich nie przedstawiła Zakładowi Obsługi Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. Według pracodawcy, radna nigdy nie była ograniczana w zwolnieniach od pracy związanych z wykonywaniem zadań samorządowych. Ponadto pracodawca nie dokonywał weryfikacji wniosków urlopowych z punktu widzenia terminów obrad samorządu terytorialnego, gdyż wybór formy urlopu należał do pracownika i nie był przedmiotem oceny pracodawcy. Świadome zaś korzystanie z urlopu wypoczynkowego w dniach przysługiwania urlopu "samorządowego" (zatajanie informacji o sesji), mogło być - zdaniem skarżącej - celowym działaniem, pozwalającym osiągnąć zamierzony skutek w postaci uzasadnienia uchwały Rady Gminy D. Bezzasadność treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały ilustruje - według pracodawcy - także lista obecności z posiedzeń komisji budżetowej, której radna jest wiceprzewodniczącą, oraz z sesji rady. Pracodawca akceptował bowiem nieobecność radnej w pracy, mimo że radna nie wpisywała prawidłowej formy nieobecności, tj. urlopu radnego, zaś wszelkie urlopy wypoczynkowe (na wniosek pracownika) były udzielane na czas dłuższy niż jeden dzień. Pracodawca nigdy nie skorzystał z prawa potrącenia wynagrodzenia w związku z "urlopem radnej". Według strony skarżącej, Rada Gminy podjęła uchwałę jednostronnie, bez postępowania wyjaśniającego, wyłącznie na podstawie oświadczenia radnej, bez dowodów na piśmie. W odpowiedzi na skargę Gmina D. wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające uznanie skargi. Rada Gminy prawidłowo przyjęła, że przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę są niedookreślone. W jej ocenie rozwiązanie stosunku pracy wiązało się z wykonywaniem mandatu radnej przez M. J.-R., gdyż przełożony niejednokrotnie utrudniał jej udział w sesjach rady i w posiedzeniach komisji, odmawiając udzielenia zwolnienia z pracy na czas obrad. W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2006 r. strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania procedury ochronnej, przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z zakresem rozpoznania sprawy przez ten sąd, albowiem kontrola sądowa jest szersza od zakresu zaskarżenia. Dyspozycja zawarta w art. 134 § 1 u.p.p.s.a. nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia sądu do wyjścia w kontroli poza granice zaskarżenia, ale wskazuje także na obowiązek takiego postępowania sądu administracyjnego (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 434). Skarga Zakładu Obsługi Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. nie może być uwzględniona, gdyż uchwała podjęta przez Radę Gminy D. nie narusza wskazanych przez stronę skarżącą przepisów. Według, stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej uchwały, art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Treść powołanego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowę takiej zgody ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak sytuacji, w której organ ten dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takim przypadku rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Jednakże, aby rada gminy mogła wykonać ten obowiązek i odnieść się do faktycznych przyczyn zamierzonego rozwiązania stosunku pracy z radnym, pracodawca powinien wskazać, skonkretyzować i udowodnić takie okoliczności. Ujmując inaczej, obowiązkiem pracodawcy jest więc nie tylko podanie ogólnych motywów, które miałyby usprawiedliwiać taki zamiar, ale także udowodnienie zaistnienia okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy. Dopiero bowiem dysponowanie przestawionym przez pracodawcę materiałem dowodowym pozwoli radzie gminy ocenić, czy podstawą rozwiązania konkretnego stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, czy też okoliczności niezależne od pełnienia takiej funkcji. Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy przede wszystkim zauważyć, że pracodawca występujący do Rady Gminy D. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną tej Gminy, nie wykazał faktycznego zaistnienia okoliczności, które uzasadniałyby rozwiązanie stosunku pracy bez związku z wykonywaniem przez M. J.-R. mandatu radnego. Wymagań takich nie spełniają ogólne jedynie sformułowania takie, jak "całkowita utrata zaufania wobec pracownika", "brak współpracy i wymiany informacji ze strony pracownika", "brak zaangażowania w realizację zadań Zakładu Obsługi Urzędu", "częste samowolne opuszczanie miejsca pracy, bez uzgodnienia z przełożonymi", "negatywne wyniki kontroli działalności podległego działu - potwierdzone protokołem kontroli", czy też "udzielone nagany oraz pisemne wytyczne dotyczące braku dyscypliny pracownika". Twierdzenia pracodawcy co do przyczyn, które miały przesądzić o rozwiązaniu stosunku pracy z M. J.-R., nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji przedstawionej Radzie Gminy D., co praktycznie uniemożliwiło temu organowi zbadanie i faktyczną ocenę motywów pracodawcy w kontekście art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Trzeba przy tym podkreślić, że - wbrew wywodom strony skarżącej - nie można, z powołaniem się na wspomniany przepis, przerzucać ciężaru dowodu co do wszystkich okoliczności rozwiązania stosunku pracy na radę gminy. Jeżeli bowiem pracodawca powołuje się na okoliczności mające uzasadniać rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinien on - mając do dyspozycji dokumenty oraz inne dowody związane z wykonywaniem obowiązków pracowniczych - wykazać faktyczne istnienie takich okoliczności. W rozpoznawanej sprawie pracodawca nie przedstawił takich dowodów, poprzestając jedynie na ogólnych zarzutach wobec pracownika. W ocenianym przypadku nie można zatem podzielić zarzucanych Radzie Gminy D. uchybień proceduralnych, skoro pracodawca zaniechał skonkretyzowania i udowodnienia okoliczności, które - jego zdaniem - miały przemożny wpływ na zamiar rozwiązania stosunku pracy z M. J.-R. Wobec braku konkretnych zarzutów pracodawcy, które wskazywałyby bez wątpliwości, że zamierzone rozwiązanie stosunku pracy z M. J.-R. nie pozostaje w związku z wykonywaniem przez nią mandatu radnego, Rada Gminy D. - na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy - miała dostateczne podstawy, by przyjąć i, bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, uznać, że przyczyną zamierzonego rozwiązania stosunku pracy stał się zaistniały między stronami tego stosunku konflikt związany z udzielaniem zwolnień i urlopów dotyczących wykonywania przez M. J.-R. obowiązków radnej w Radzie Gminy D. oraz wiceprzewodniczącej komisji budżetowej. W takiej sytuacji, skoro Rada Gminy D. podjęła zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem szczególnej wartości obowiązującego porządku prawnego jaką jest ochrona radnego przed nieuzasadnionym rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu radnego, nie można podzielić zarzutów pracodawcy o naruszeniu przez Radę Gminy art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też - stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. - należało orzec, jak w sentencji wyroku.