III SA/Wr 67/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na § 1 ust. 2 i ust. 3 w zakresie "odczytanie opinii Komisji Rady właściwej do spraw budżetu" uchwały Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały z dnia [...] r. nr [...] w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej postanawia: odrzucić skargę. A. G., radny Rady Miejskiej S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej S. zmieniającą uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej S. w sprawie trybu pracy nad projektem uchwały budżetowej. Zarzucił § 5 i § 6 ust. 2 pkt. 3 zaskarżonej uchwały naruszenie przepisów prawa oraz wniósł o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi radny podniósł, że zaskarżona uchwała, przypisująca Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego Gminy uprawnienia do wydawania opinii w sprawie projektu uchwały budżetowej, stawia tę komisję ponad pozostałe komisje. Zgodnie ze Statutem Gminy, Komisja Budżetu i Rozwoju Gospodarczego Gminy jest natomiast usytuowana na równi z pozostałymi dwiema komisjami, tj. Komisją Edukacji, Zdrowia, Kultury i Sportu oraz Komisją Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa i Ochrony Środowiska. Skarżący stwierdził ponadto, że uchwała narusza zasady porządku prawnego obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawa. Artykuł 234 o finansach publicznych stanowi, iż uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu pracy nad projektem uchwały budżetowej "określa w szczególności". Z przepisu tego wynika, iż zawiera on katalog otwarty odnośnie treści uchwały. Nie może to jednak naruszać treści innych przepisów (np. ustaw).Według art. 62 ustawy o samorządzie gminnym, kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków gmin sprawują regionalne izby obrachunkowe. Zatem tylko r.i.o. może kontrolować gospodarkę finansową gminy i wydawać opinię o projekcie uchwały budżetowej i o wykonaniu budżetu. Artykuł 18 a) ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rada gminy kontroluje działalność wójta i w tym celu powołuje komisję rewizyjną, która również może wykonywać inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. Artykuł 18 ustawy o samorządzie gminnym określa natomiast, co należy do wyłącznej właściwości gminy i nic tam nie ma o wydawaniu opinii w sprawie projektu uchwały budżetowej. Skarżący stwierdził, że Rada Miejska może dać uprawnienia opiniowania projektu budżetu gminy komisji rewizyjnej, która ma takie upoważnienie zapisane w ustawie i statucie. Podkreślił, że w sprawie wykonania budżetu opinie wydaje regionalna izba obrachunkowa i komisja rewizyjna rady gminy, a w sprawie projektu budżetu gminy opinie wydaje r.i.o. i według zaskarżonej uchwały Komisja Budżetu i Rozwoju Gospodarczego Gminy. Według skarżącego przyznanie Komisji Budżetu i Rozwoju Gospodarczego Gminy przez Radę Miejską S. uprawnień wydawania opinii do projektu budżetu gminy jest naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia. Powołała się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiącym, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem i nauką prawa, winien odnosić się do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego z jednej strony, a zaskarżonym aktem z drugiej. Indywidualny interes prawny winien być konkretny, o charakterze osobistym (własny, zindywidualizowany, skonkretyzowany). Musi wynikać z ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01). Gmina podkreśliła, że naruszenie interesu prawnego skarżącego jest konieczną przesłanką jego legitymacji procesowej. Podmiot skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Dopuszczalność skargi nie zależy więc jedynie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt, ale także od wzmiankowanego bezpośredniego związku. Tego związku skarżący jednak nie wykazał. Niezależnie od powyższego wywodu, w odpowiedzi na skargę podniesiono, że merytoryczne zarzuty skarżącego są niezasadne. Przyznanie Komisji właściwej do spraw budżetu kompetencji opiniodawczych odnośnie projektu budżetu nie stoi bowiem w sprzeczności z przepisami Konstytucji (art. 2), ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art. 62 ,18a,18) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 234). Powołano się na art. 234 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który stanowi, iż uchwała jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej określa w szczególności: 1) wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego; 3) wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały budżetowej. Według gminy, wynika z tego, że art. 234 zawiera katalog otwarty co do treści uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Uchwała taka ma na celu rozwinięcie przepisów ustawowych. Rada Miejska powinna w uchwale zawrzeć kompleksowe określenie procedowania budżetowego. Oprócz ustalenia czynności (m.in. ich harmonogramu) dotyczących wstępnego przygotowania projektu, powinna także zawierać regulacje związane z trybem uchwalania budżetu (bądź jego zmian), w tym tryb prac rady gminy oraz ewentualnie komisji rady. Z uwagi na powyższe gmina wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium legalności, określone w art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawą prawną rozpatrywanej skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej także u.s.g.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten jest zaadresowany do podmiotów zewnętrznych wobec władz gminy, będących adresatami kwestionowanych uchwał lub zarządzeń. Krąg ten nie ogranicza się do wspólnoty samorządowej, którą według art. 1 u.s.g. tworzą mieszkańcy gminy. Podmiot korzystający z uprawnienia uregulowanego tym przepisem jest wszakże obowiązany wykazać, że zaskarżony akt organu gminy narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Inaczej mówiąc, że taki akt ingeruje w indywidualny interes prawny lub uprawnienie skarżącego i wywołuje skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Osoba sprawująca mandat radnego nie jest pozbawiona możliwości zaskarżenia w trybie powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały lub zarządzenia organu własnej gminy, ale tylko wtedy, gdy ten akt narusza jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do różnicowania pozycji obywateli znajdujących się w porównywalnej sytuacji prawnej. Przepis ten nie daje także podstawy do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy przez każdego, kto uznaje taki akt za podjęty obiektywnie z naruszeniem prawa. Ocena legalności uchwał lub zarządzeń organów gminy należy bowiem do właściwości organów nadzoru, realizowanej na podstawie art. 91 i 93 u.s.g. Biorąc pod uwagę powyższe wywody, Sąd stwierdza, że skarżący jako radny kwestionujący legalność powołanych przepisów, nie miał legitymacji do zaskarżenia uchwały Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej S. zmieniającą uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej S. w sprawie trybu pracy nad projektem uchwały budżetowej. Skarżący nie wykazał bowiem w skardze, że jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie jako obywatela zostały naruszone wymienioną uchwałą. Nie wykazał tego także na rozprawie, gdzie w odpowiedzi na pytania Sądu wskazywał jedynie powołane w skardze naruszenia Konstytucji oraz ustaw, dokonane w zaskarżonej uchwale. Z uwagi na to, że w świetle wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący nie miał legitymacji skargowej w rozpatrywanej sprawie, jego skarga podlegała odrzuceniu. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.