III SA/Wr 672/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek ZUS I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że decyzja określona w punkcie I nie podlega wykonaniu. W zaskarżonej decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku D. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...], w której organ ten odmówił D. W. umorzenia wnioskowanych zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz odsetek liczonych od [...] r. za okres od [...] r. do [...] r. w łącznej kwocie [...] oraz za te same okresy nieopłaconych składek na Fundusz Pracy i odsetek z tego tytułu w łącznej kwocie [...] zł. W skardze strona podniosła, że decyzja nie uwzględnia jej ciężkiej sytuacji materialnej oraz faktu, że sama doprowadziła do wykrycia nieprawidłowości w płaceniu składek. Pomimo złożonego wniosku nie otrzymała decyzji o należnych składkach. Nie zamierzała uchylać się od odpowiedzialności. Do chwili zmiany przepisów płaciła regularnie składki. Nie miała żadnych zadłużeń. Uważa, że ZUS powinien przynajmniej w oparciu o uzyskaną wiedzę o jej stanie materialnym umorzyć jej całą zaległość wraz z odsetkami. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] pozbawia skarżącą możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. [...] zł, które zarabia, to kwota ledwo do przeżycia. Według skarżącej, nie można do jej dochodów wliczać dochodów z [...] jej [...]. [...] ma swoją [...] i swoje wydatki. Jest schorowana, leczy się, a na to potrzeba pieniędzy. Skarżąca nie rozlicza się wspólnie z [...] w podatkowym rozliczeniu rocznym. Jeżeli w danym miesiącu uda jej się wyjść na zero w pokryciu wszystkich wydatków, to jest szczęśliwa. Najczęściej zaciąga jednak pożyczki na poczet przyszłego miesiąca. Nigdy nie była na wczasach, w sanatorium, a nawet nie wyjeżdżała z W. Żyje w budynku bez windy, ciepłej wody i centralnego ogrzewania. W zeszłym roku kupiła półtora tony węgla na zimę. Następnej nocy po zniesieniu do piwnicy cały węgiel ukradziono. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS powołuje się na artykuł 28 ust. 3 Ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Właśnie pkt 6 i 7 tego artykułu znajduje odzwierciedlenie w sytuacji skarżącej, a ZUS tego nie dostrzega. Według ZUS, jeżeli skarżąca zarabia [...] zł, to może utrzymywać ZUS. W przypadku braku możliwości umorzenia należności głównej, skarżąca prosi o umorzenie odsetek, gdyż fakt nieopłacania składek na to ubezpieczenie nie powstał z mojej winy. Składając dokumenty do ZUS skarżąca poinformowała, że pozostaje w zatrudnieniu. Możliwość taką przewiduje art. 42 ustawy z 30 czerwca 2004 r. o finansach publicznych. W związku z tym żądanie o umorzenie należności w świetle sytuacji materialnej skarżącej jest zasadne. W odpowiedzi Dyrektor Oddziału ZUS we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki określone w przepisach art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż została zachowana możliwość egzekwowania należności przed upływem okresu przedawnienia wynoszącego lat 10. Organ miał na uwadze to, że wnioskodawczyni i jej [...], z którą wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe posiadają stałe źródła dochodu: wnioskodawczyni z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia - średnio w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, a [...] wnioskodawczyni z tytułu [...] w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Łączny dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego wynosi około [...] zł netto miesięcznie i znacznie przekracza kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę w [...] r. wynoszącą [...]zł brutto miesięcznie. Zachowany okres dochodzenia należności z tytułu składek oznacza możliwość spłaty zadłużenia wobec wymienionych funduszy. Sprawa o umorzenie składek miała początek dnia [...] r., kiedy wnioskodawczym wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie składek za okres od [...] r. do [...] r. w całości. Wskazała, że na skutek mylnej informacji uzyskanej w ZUS opłacała w tym okresie tylko składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazywała trudności finansowe i niskie dochody, uniemożliwiające uregulowanie należności. Na podstawie danych udostępnionych przez skarżącą organ ustalił, że wydatki z tytułu zobowiązań pieniężnych oraz wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego są w pełni pokrywane z dochodów, a po ich spełnieniu pozostaje do dyspozycji kwota [...] zł. Jest zatem zachowana możliwość stopniowej spłaty zadłużenia w układzie ratalnym i nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek uzasadniająca wydanie decyzji o odmowie umorzenia składek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ubezpieczeń społecznych stwierdził, że nie jest możliwe umorzenie składek nieopłaconych przez wnioskodawczynię w okresie prowadzenia przez nią pozarolniczej działalności gospodarczej. Posiada ona stałe źródło dochodów. Są one niskie, ale z uwagi na wiek - [...] lata - i zachowaną zdolność do pracy, możliwa jest poprawa tej sytuacji. Skarżąca mieszka wraz z [...], która pobiera [...] w kwocie wyższej niż najniższa [...] (obecnie najniższa [...] wynosi [...]zł brutto). Stąd sytuacja materialna wnioskodawczyni nie jest szczególnie trudna, a wydatki na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania rozkładają się na dwie osoby. Są w związku z tym proporcjonalnie niższe. W ocenie organu ani sytuacja rodzinna, ani majątkowa czy zdrowotna skarżącej nie jest szczególnie trudna. Organ podkreślił, że zamieszkiwanie w aglomeracji miejskiej stwarza szerokie możliwości poszukiwania dodatkowego zatrudnienia - z uwagi na wiek - [...] lata - i zachowaną zdolność do pracy oraz predyspozycje do jej podjęcia akcentowane w piśmie skarżącej z dnia [...] r. Sąd Apelacyjny w B. wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r. sygn.akt. [...],[...], że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Bezsporne jest, że w rozpatrywanej sprawie aktualnie nie występuje brak całkowitej nieściągalności składek, stanowiący jedną z przyczyn uzasadniających umorzenie należności. Skarżąca wprawdzie nie prowadzi działalności gospodarczej, ale osiąga stałe, określone dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia oraz ma potencjalną możliwość podjęcia dodatkowej pracy zarobkowej. Akcentowane we wniosku trudne warunki socjalno - bytowe nie mogą stanowić podstawy do umorzenia składek niepłaconych w okresach, kiedy wnioskodawczyni prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. Przy wykładni przepisów art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie można pominąć użytego przez ustawodawcę zwrotu: "należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4". Aby zatem przyjąć, że występująca w danej chwili, a nawet w pewnym okresie całkowita nieściągalność należności z tytułu nieopłacenia składek uzasadnia umorzenie tych składek w całości lub w części (i jakiej), konieczna jest ocena perspektywy trwania braku możliwości ściągnięcia tego długu, co najmniej w korelacji z okresem przedawnienia tych roszczeń, to jest 10 lat, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W takim dopiero kontekście można oceniać, czy wystąpiła całkowita nieściągalność składek. Organ wskazał, że na podstawie § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365) ZUS może umorzyć składki ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy dłużnika, a w szczególności, gdy opłacenie tych składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi taka okoliczność. Obecnie wnioskodawczym nie ma na utrzymaniu nikogo, a pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym z [...], która pobiera [...], umożliwia rozłożenie stałych wydatków mieszkaniowych na dwie osoby. Ponieważ umorzenie składek oznacza uszczuplenie zasobów Funduszu Ubezpieczeń, z którego ZUS wypłaca na bieżąco świadczenia długoterminowe, nie ma on możliwości umorzenia składek przed upływem terminu ich przedawnienia. Reasumując, organ podkreśla, że powołane rozporządzenie wydane zostało, zgodnie z intencją ustawodawcy, w celu szczegółowego określenia zasad umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, przy jednoczesnym uwzględnieniu dwóch zasadniczo różnych, przeciwstawnych i niezdefiniowanych (na gruncie ubezpieczeń społecznych) elementów: ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek i stanu finansów ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 28 ust. 3 lit b ustawy o s.u.s. Zgodnie z treścią uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt. II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odmówić umorzenia należności z tytułu składek w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt.2 ustawy o s.u.s. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że "w obecnym stanie prawnym, stosownie do art.28 ust. 1 ustawy o s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez Zakład, z uwzględnieniem jego ust. 2 - 4. Oznacza to, że decyzja w tym zakresie należy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznym, który może - na warunkach określonych w tym przepisem - umarzać należności składkowe. Zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przepis art. 28 ust.2 ustawy o s.u.s. jest czytelny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust.3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Artykuł 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek także w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że i w takim wypadku mogą być one umorzone. W świetle przytoczonego stanowiska Sądu Najwyższego i w zaistniałym stanie faktycznym umorzenie składek obciążających skarżącą jest przedwczesne. Zaskarżona decyzja jest słuszna i prawidłowa, a odmowa umorzenia należności nastąpiła w wyniku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w granicach uznania administracyjnego i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Z tych względów zdaniem organu wniosek o oddalenie skargi jest uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Warto przy tym zauważyć, że kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie ograniczają zarzuty i wnioski skargi, ani powołana przez skarżącego podstawa prawna. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wyartykułowano wprost w skardze. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z innych powodów niż te, które powołała skarżąca. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez te same osoby. Rozstrzygnięcie z dnia [...] r. podpisały łącznie [...] osoby, natomiast zaskarżone orzeczenie (z dnia [...] r.) [...] osoby, w tym jedna spośród tych, których podpisy figurują na pierwszej z wymienionych decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Należy z tego wnosić, że obie wspomniane decyzje: 1) były rozstrzygnięciami podjętymi kolegialnie; 2) jedna osoba brała udział w wydaniu obu tych orzeczeń. Prawidłowości takiej konstatacji nie może podważać fakt, że podpisy widniejące na obu orzeczeniach zostały w pewien sposób pogrupowane. Nawet gdyby przyjąć, że taka technika dowodzi różnej wagi podpisów figurujących w różnym miejscu decyzji, nie sposób nie zauważyć, że w miejscu, które w zaskarżonej decyzji zostało przeznaczone na podpis osoby (osób?) działającej (działających?) "Z UPOWAŻNIENIA PREZESA ZAKŁADU UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH", widnieje [...] podpisów, w tym jeden podpis tej samej osoby, która podpisała też pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa (celowe podkreślenie Sądu) wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) powołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że zbędne jest już dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tych samych osób, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (w rozpoznawanym wypadku dowodzi tego zakwestionowany przez Sąd podpis), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.) ma specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zbliża go to do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w rozpatrywanym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów, zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. , Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS (punkt I wyroku). Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo należy wyjaśnić, na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację, zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w II punkcie wyroku wynika natomiast z konieczności zastosowania art. 152 p.p.s.a.