III SA/Wr 672/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r., sprawy ze skargi Wojewody D. na § 3 we fragmencie: "hotelem" uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie utworzenia wraz z A Sp. z o.o. w I., oraz B Sp. z o.o. – Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, stwierdza niezgodność z prawem § 3 – tylko we fragmencie: "hotelem" – uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie utworzenia wraz z A Sp. z o.o. w I., oraz A Sp. z o.o. – Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W dniu [...] r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie utworzenia przez Gminę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, wespół z dwoma innymi spółkami: "A" (z siedzibą w I.) oraz "B" (z siedzibą w P.). Zgodnie z brzmieniem § 3 tejże uchwały, przedmiotem działalności nowotworzonej spółki miałoby być "sfinansowanie i zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie, eksploatacji i zarządzaniu hotelem i pływalnią w M.". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. (Nr [...]) – niezaskarżonym przez Gminę – Wojewoda D. stwierdził nieważność fragmentu § 4 wspomnianej uchwały. Z kolei w piśmie datowanym na dzień [...] r., ten sam organ nadzoru złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z prawem § 3 tejże uchwały, wyłącznie jednak we fragmencie "hotelem". Skarżący upatruje sprzeczności tego właśnie zapisu zakwestionowanego aktu z postanowieniami art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. W odpowiedzi Gmina M. uznała skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na nie będące aktami prawa miejscowego inne akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), a więc także na uchwały podejmowane przez rady gmin. Uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, sąd został zobligowany – co do zasady – stwierdzić jej nieważność (w całości lub w części), chyba że przepis szczególny wyłącza taką możliwość. W tej ostatniej sytuacji, sąd powinien się ograniczyć do stwierdzenia, że uchwała (lub jej fragment) została wydana z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) – przytaczanej w dalszych wywodach jako "u.g.k." – "gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Trafnie wywodzi w tym kontekście strona skarżąca, że działalność hotelarska nie może być zaliczona do zadań o charakterze użyteczności publicznej (w rozumieniu cytowanego przepisu), z tego choćby względu, iż nie służy ona z pewnością do "bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". W tej sytuacji, utworzenie i przystąpienie przez Gminę M. do spółki, której działalność miałaby polegać – między innymi – na sfinansowaniu i realizacji działalności hotelarskiej byłoby dopuszczalne wyłącznie w ramach możliwości przewidzianych w art. 10 ust. 1-3 u.g.k., gdzie mowa o tworzeniu i przystępowaniu gmin do spółek prawa handlowego "poza sferą użyteczności publicznej" (celowe podkreślenie składu orzekającego). Należy zgodzić się jednak z autorem skargi, że nie zostały spełnione przesłanki określone w ostatnio wskazanych przepisach. Kontrolowana uchwała w ogóle nie dotyczy "zbycia składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki", ani też sytuacji, w której rozporządzenie tym składnikiem "w inny sposób" miałoby spowodować dla Gminy "poważną stratę majątkową". Nie zostały zatem spełnione wymagania przewidziane w art. 10 ust. 2 u.g.k. W rachubę nie wchodzi również żaden z przypadków wymienionych w ust. 3 tego samego artykułu. Nie można wreszcie racjonalnie twierdzić, że właśnie w zakresie świadczenia usług hotelarskich istnieją niezaspokojone potrzeby m. wspólnoty samorządowej (na tamtym rynku lokalnym), co z kolei oznacza brak jednej z przesłanek, których dopiero łączne (w koniunkcji) spełnienie uzasadnia ewentualne tworzenie przez gminy spółek prawa handlowego (i przystępowanie do takich spółek) na podstawie art. 10 ust. 1 u.g.k. Trafny jest wreszcie argument strony skarżącej wywodzony z ograniczenia zawartego w art. 6 ust. 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej "u.s.g." – wedle którego do zakresu działania samorządów gminnym należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Tymczasem działalność hotelarska uznana została za działalność gospodarczą, której prowadzenie zostało zastrzeżone wyłącznie dla przedsiębiorców (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych – jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 223, poz. 2268 ze zm., w związku z przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji, że zakwestionowany przez organ nadzoru fragment § 3 kontrolowanej uchwały – w zakresie dotyczącym finansowania i realizowania przez Gminę działalności hotelarskiej – w istotny sposób narusza przywołane rozwiązania normatywne. Uchwała, o której mowa, nie jest jednak aktem prawa miejscowego, a od jej podjęcia upłynął dłuższy okres niż rok. Z tych powodów Sąd nie mógł już stwierdzić nieważności stosownego fragmentu § 3 uchwały (a jedynie podjęcie jej – w tym zakresie – z naruszeniem prawa), zobligowany dyspozycją art. 147 § 1 in fine p.p.s.a., w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.