III SA/Wr 675/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty oddala skargę. W dniu [...]r. funkcjonariusze celni przeprowadzili – na drodze krajowej Nr 94 – kontrolę dokumentów pojazdu samochodowego marki [...] (Nr rej. [...]), wraz z naczepą (Nr rej. [...]), o łącznej masie całkowitej 40.000 kg. Pojazd ten stanowił własność A Spółki z o.o. z siedzibą w D. (dalej: "spółka", "strona skarżąca" lub "skarżąca spółka"), a kierowcą był pracownik spółki, który podczas przeprowadzonej kontroli nie posiadał karty opłaty drogowej. Kierowca wyjaśnił, że nie otrzymał jej od swojego pracodawcy. Jednocześnie kontrolujący stwierdzili na szybie pojazdu nieaktualną dobową winietę karty opłaty (seria [...]), z zaznaczonym przez przedziurkowanie czasem przejazdu: [...] r. Pojazdem wykonywany był transport międzynarodowy rzeczy. W trakcie postępowania, strona złożyła wyjaśnienia, wskazując, że w dniu kontroli, po załadunku towaru, kierowca poinformował pracodawcę, że nie posiada ważnej karty opłaty. Związane to było z okolicznością, że wcześniej pojazd poruszał się w Polsce wyłącznie po drogach, na których nie ma obowiązku posiadania tego dokumentu. Ustalono, że kierowca w drodze zakupi kartę dobową, ponieważ w najbliższym czasie nie będzie potrzebował innej, a ta ma posłużyć na dojazd do gra-nicy w J. Kierowca jednak bezskutecznie próbował nabyć dokument, gdyż mijane po drodze punkty sprzedaży go nie posiadały. Z tego względu Prezes spółki polecił mu dojechać na parking w S., a innemu pracownikowi (z samochodu technicznego, który był akurat w drodze na ten parking), nakazał nabyć kartę i dostarczyć ją kierowcy. Tak też się stało, jednakże wcześniej rozpoczęła się już kontrola, a kartę dowieziono w obecności funkcjonariuszy celnych. Spółka podniosła również, że nie chciała uchylać się od obowiązku wykupu karty, wskazała jednak na trudności związane z jej nabyciem. Przedłożyła jednocześnie "Pokwitowanie wpłaty", z którego wynika, że kartę dowiezioną następnie na parking w S. zakupiono na stacji paliw w Ż. W. w dniu [...] r. o godz. 11:12. Strona wnosiła o zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ do powstania naruszenia doszło na skutek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, na które spółka – nawet dokładając należytej staranności – nie miała wpływu. Naczelnik Urzędu Celnego w L., decyzją z [...] r., Nr [...], wymierzył spółce karę [...] zł, za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku, Dyrektor Izby Celnej we W., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu drugo instancyjnego orzeczenia – po skrótowym przedstawieniu okoliczności faktycznych sprawy – organ przywołał prze-pisy prawne, na podstawie których należało w sprawie orzekać (art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1-3, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 92a ust. 4, art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – a także pkt 4.1. załącznika do tej ustawy, przywoływanej w dalszych wywodach jako "u.t.d."). Na kanwie tych przepisów, w pierwszej kolejności organ podniósł, że brak jest w sprawie podstaw do zastosowania przesłanek egzoneracyjnych, przewidzianych zarówno w art. 92a ust. 4, jak i w art. 93 ust. 7 u.t.d. W myśl pierwszego z nich, postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na pow-stanie naruszenia. Stosownie natomiast do art. 93 ust. 7 u.t.d., przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewi-dzieć. Organ nie uznał za zasadny zarzutu strony, jakoby nieoczekiwana zmiana kursu oraz brak w sprzedaży kart opłaty drogowej zdejmują z niej odpowiedzialność i były okolicznościami, których podmiot nie mógł przewidzieć. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ odwoławczy podniósł, iż poszukiwanie przez stronę karty opłaty dobowej, dopiero w trakcie wykonywanego przejazdu, już stanowi nieprawidłowość, a przekonanie, że niemożność zakupu tej karty uwalnia od odpowiedzialności za nieuiszczenie opłaty drogowej, jest błędne. Dyrektor IC podkreślił, iż obowiązkiem przedsiębiorcy jest uzyskanie stosownej karty przed przystąpieniem do wykonywania transportu drogowego. W sytuacji, gdy strona była świadoma nałożonego na nią obowiązku, to nawet – jeżeli obowiązku powyższego nie dochowała, na skutek niemożności zakupu kart w okolicznych punktach sprzedaży – nie wypełnia przesłanki braku wpływu strony na powstałe naruszenie. Organ wskazał również na szereg możliwości przewidzianych przez ustawodawcę w zakresie zaopatrywania się w karty opłat drogowych i to zarówno odnośnie możliwych punktów zakupu (jak stacje paliw, czy urzędy celne) jak i typów kart. Podkreślił także, że w przywołanych przepisach, pozwalających zwolnić się stronie z odpowiedzialności za niedochowanie obowiązku posiadania karty opłaty, przewidziano jedynie zdarzenia nieoczekiwane, nie dające się przewidzieć, a takie z całą pewnością nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił również w podjętym rozstrzygnięciu, iż rozważył sytuację prawną, jaka powstała od dnia [...] r., kiedy to – w myśl art. 8 ustawy z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) – utracił moc art. 42 u.t.d., regulujący do tej pory obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Jednak, jak wyjaśniono w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, w chwili zaistnienia zdarzenia, obowiązek okazania w czasie kontroli drogowej karty opłaty istniał, a jego niedopełnienie było penalizowane. Fakt, że obowiązek ten został w późniejszym terminie uchylony przez ustawodawcę, nie może – w ocenie organu – legalizować bezprawnego zachowania. Jak wskazał Dyrektor IC, w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada lex retro non agit, więc w sytuacji, gdy brak jest przepi-su pozwalającego stosować nowe regulacje prawne do zdarzeń mających miejsce przed ich wejściem w życie, zdarzenie takie musi być oceniane w świetle norm obo-wiązujących w chwili jego zaistnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka zażądała uchylenia decyzji organów celnych obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarga nie zawierała uzasadnienia, ani szczegółowych zarzutów. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował zarzuty przeciwko decyzji Dyrektora IC i podniósł, że w sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 93 ust. 7 u.t.d., bowiem w dacie kontroli, nabycie karty opłaty było szczególnie utrudnione, ponieważ w związku z nowelizacją ustawy, wielu dystrybutorów zrezygnowało z jej sprzedaży. Podkreślił, że rodzaj prowadzonej przez stronę działalności nie wymaga stałego posiadania kart opłaty, a w badanym przypadku, karta taka została dostarczona jeszcze przed zakończeniem kontroli. Dodatkowo strona zakwestionowała argument organów celnych o wymaganym od przedsiębiorców profesjonalizmie, podczas gdy brak jest takowego po stronie państwa, w zapewnianiu podmiotom realizacji ich obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy celne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Z drugiej jednak strony, jeśli skontrolowana decyzja nie narusza prawa, sąd jest zobowiązany doi oddalenia skargi, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak ustalono w toku postępowania w rozpoznawanej sprawie, strona dokonywała międzynarodowego transportu rzeczy, pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Organy celne zasadnie uznały, iż do strony skarżącej, dokonującej przedmiotowego przewozu drogowego, mają zastosowanie przepisy u.t.d. Organy celne prawidłowo też przyjęły, iż chodzi przede wszystkim o obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, wynikający – w stanie normatywnym obowiązującym w dacie kontroli – w art. 42 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do brzmienia tego przepisu, powinność uiszczenia tej opłaty obciążała bowiem "podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy po drogach krajowych", przy czym, zgodnie z art. 4 pkt 6a u.t.d., pojęcie przewóz drogowy oznacza "transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy". Równocześnie, w myśl art. 87 ust. 1 u.t.d., kierujący pojazdem podczas przewozu drogowego obowiązany jest do mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli oprócz wymaganych dokumentów m.in. kartę opłaty drogowej. Skutkiem prawnym naruszenia opisanego obowiązku jest – wedle dyspozycji art. 92 ust. 1 u.t.d. – nałożenie kary pieniężnej, przy czym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Zgodnie z poz. 4.1 załącznika (w wersji obowiązującej w dniu kontroli), wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych obwarowane było karą pieniężną w kwocie [...] zł. Karę tę ustawodawca określił sztywno, nie dając organom możliwości jej miarkowania czy też dostosowywania do możliwości płatniczych stron. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że bezspornym jest, iż w dniu [...] r. strona skarżąca wykonywała transport drogowy, własnym pojazdem. W opinii strony skarżącej nie może ona jednak ponosić odpowiedzialności za brak posiadania karty, gdyż po pierwsze karta taka ostała dowieziona na miejsce kontroli przed jej zakończeniem, a po drugie, nie ponosi winy za jej brak, bowiem, mimo podejmowanych przez kierowcę prób zakupu karty, nie udało mu się jej nabyć. Stanowisko takie uznać należy za niezasadne. Obowiązek posiadania karty opłaty drogowej, określony w dniu kontroli w art. 42 u.t.d., nie uzależnia konieczności jej posiadania od faktycznej możliwości jej nabycia. Oznacza to, że podmiot wykonujący transport, zobligowany jest do jej posiadania i okazania w trakcie kontroli. Jak trafnie podkreśliły organy w uzasadnieniach badanych decyzji, możliwości zakupu takich kart są bardzo szerokie, zarówno pod względem punktów ich sprzedaży, jak i wyboru rodzaju karty. Przedsiębiorca, który nie jest w stanie nabyć karty dobowej, z powodu jej wyprzedaży w jednym punkcie, ma możliwość udania się w inne miejsce dystrybucji, lub dokonać zakupu innego rodzaju karty, tak aby wypełnić obowiązek jej posiadania na czas wykonywanego transportu. Zresztą, jak wynika z akt sprawy, w dniu kontroli nabycie to nie mogło być tak bardzo utrudnione, jak stara się to wykazać strona skarżąca, skoro jeden z pracowników skarżącej spółki, zakupił taką kartę bez kłopotów, na nieodległej stacji paliw i dowiózł ją do kontrolowanego samochodu. Nawet jednakże gdyby uznać, że nabycie karty opłaty drogowej nastręczyło stronie pewne trudności, to okoliczność taka – w ocenie Sądu – pozostawałaby bez wpływu na odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenie przepisów ustawy. Skarżąca spółka, powołując się na treść art. 93 ust. 7 u.t.d. podnosi, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, iż nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a zatem przepisy o nałożeniu kary za niewypełnienie obowiązków wynikających z ustawy, nie powinny być stosowane. Zarzut ten, zdaniem Sądu, również nie mógł zasługiwać na aprobatę. W myśl przepisu art. 93 ust. 3 u.t.d., przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Za trafne należy uznać stanowisko organów celnych, iż w sytuacji, gdy przedsiębiorca był świadomy nałożonego na niego obowiązku, zaś jedynym powodem dla którego obowiązku powyższego nie dochowano, była podnoszona przez niego okoliczność, że stosowne karty nie mogły zostać zakupione na okolicznych stacjach benzynowych, okoliczność ta – z powodów oczywistych – nie wypełnia przedstawionej przesłanki normatywnej, która pozwalałyby ewentualnie na egzonerację. Skoro, jak wynika jednoznacznie z oświadczenia złożonego na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, skarżący zdawał sobie sprawę z trudności w zakupie kart (tzw. "winiet") w tym okresie, powinien wcześniej zadbać o jej zakupienie w różnych dostępnych punktach (co z pewnością było możliwe, skoro karta taka została ostatecznie zakupiona w niewielkiej odległości od miejsca kontroli. Gdyby podjęte ewentualnie w tym zakresie próby skończyły się niepowodzeniem, był on natomiast zobowiązany do odstąpienia od wykonywania transportu, do czasu wypełnienia nałożonego przez ustawodawcę obowiązku. Silnego podkreślenia wymaga to, że skarżąca spółka, trudniąca się zawodowo wykonywaniem transportu, powinna mieć wiedzę co do konieczności posiadania stosownej karty opłaty drogowej, a przystępując do wykonywania transportu drogowego mogła przewidzieć niekorzystne skutki związane z jej brakiem (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, LEX 563516). Podniesione okoliczności przesądzają o tym, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby strona nie miała wpływu na powstałe naruszenia. Podkreślenia wymaga także, iż w świetle przepisów art. 92a i 93 ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli), zachowanie strony powinno być ocenione z uwzględnieniem tzw. obiektywnego miernika staranności wymaganej zwykle od wykonującego przewóz (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 marca 2009 r., II SA/Bk 19/09, ONSAiWSA 2010, Nr 4, poz. 74). W świetle przytoczonej ar-gumentacji uznać należało, że wymogom tym skarżąca nie sprostała, co uzasadniało orzeczenie o nałożeniu kary. Osobnego spostrzeżenia wymaga, iż ostatnio wymienione przepisy u.t.d. nie mogą być interpretowane rozszerzająco, jako wyjątki od zasady penalizowania naruszeń przepisów ustawy i wynikających z tych przepisów powinności. Oznacza to niedopuszczalność skutecznego powoływania się na jakiekolwiek usprawiedliwienia naruszeń stwierdzonych przez właściwe organy, a jak już wcześniej wskazano, okoliczności faktyczne tej konkretnej sprawy nie mogły być uznane za tożsame z okolicznościami wymienionymi w art. 92a ust. 4, czy też w art. 97 ust. 7 tej ustawy. Zaznaczyć również należy, że trafnie organy celne przyjęły, iż zmiana przepisów regulujących obowiązek posiadania karty opłaty drogowej, nie mogła mieć wpływu na ocenianą sytuację, a wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, ewentualnie utrzymanie w mocy takiego rozstrzygnięcia, było uprawnione. Kontroli sądowej podlega bowiem stan prawny i faktyczny istniejący w momencie powstania naruszenia, a więc w momencie kontroli przeprowadzonej w [...] r. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnym z oceną wyrażoną przez składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, iż "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej – po wejściu nowej ustawy", jednakże "Do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, należy stosować przepisy dotychczasowe, zgodnie z zasadą lex retro non agit". Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do naruszenia powyższej reguły, która, choć nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego opartego na założeniu, że każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że dokonywany w dniu [...] r. transport drogowy, bez legitymowania się stosowną, wymaganą wtedy kartą opłaty drogowej, stanowił naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, uzasadniającym nałożenia na skarżącego kary administracyjnej w wysokości [...] zł. Mając na względzie wszystkie przywołane okoliczności i argumentację, Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.