III SA/Wr 677/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od kwietnia do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją dwie decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. o numerach: [...] i [...]. R. D. (dalej jako: skarżący, strona) złożył w dniu 23 kwietnia 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. Dwoma decyzjami z dnia 29 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej jako: organ) odmówił stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek – odpowiednio - za kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu tych decyzji organ powołał się na treść przepisu art. 31 zo ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej jako: ustawa COVID), wskazując, w sprawie strona nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za wnioskowany okres do dnia 30 czerwca 2020 r., a tym samym nie spełniła wymogów ustawowych niezbędnych do ubiegania się o zwolnienie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia 27 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy obie powyższe decyzje. Organ powołał się na treść art. 31 zq ust. 3 i 8 ustawy COVID i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie, podkreślając, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za wskazany okres do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik zwolniony jest z obowiązku ich składania. Tymczasem prawidłowe dokumenty rozliczeniowe strona złożyła w dniu 30 lipca 2020 r., a więc po tym terminie. Strona w skardze na powyższą decyzję wniosła o uchylenie jej w całości, a w konsekwencji o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 10 i 12 k.p.a., poprzez brak rozpoznania sprawy z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także braku jego zgromadzenia, poprzez nie wyjaśnienie dlaczego organ nie dokonał rozliczenia deklaracji bez zbędnej zwłoki, jak również naruszenie art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID w zw. z art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zarzucił także brak rozpoznania przez organ wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji, wskazanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co jego zdaniem istotnie naruszyło przepisy art. 6, 7 i 9 k.p.a. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał również na przyczyny nie złożenia w terminie deklaracji rozliczeniowych, związane z opieką nad córką i przebywaniem na zasiłku opiekuńczym, a następnie pobytem za granicą i brakiem możliwości zalogowania się do systemu "Płatnik" z zagranicy. Podkreślił, że okoliczności te świadczą o braku jego winy w przekroczeniu powyższego terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 sierpnia 2020 r., utrzymująca w mocy dwie decyzje tego organu z dnia 29 lipca 2020 r. w sprawie odmowy skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek – odpowiednio - za kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na przepis art. 31zq ust. 3 ustawy COVID, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020 roku nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 roku, chyba, że płatnik składek zwolniony był z obowiązku ich składania. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania powyższej dokumentacji rozliczeniowej, jak i też w terminie do 30 czerwca 2020 roku takiej dokumentacji nie złożył. W skardze (jak również w złożonym w toku postępowania wniosku o przywrócenie terminu) skarżący podniósł, że wymagane dokumenty złożył wprawdzie z opóźnieniem, lecz odbyło się to bez jego winy. Bezsporne jest zatem w niniejszej sprawie, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji. Należy podkreślić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w przywołanej ustawie proceduralnej, m.in. zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). W niniejszej sprawie, skarżący, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej jego wniosek, nie otrzymał od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. W aktach sprawy administracyjnej brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego poczynić w tym zakresie odmienne ustalenia. Dodatkowo należy wskazać, co w niniejszej sprawie jest również bardzo istotne, że z akt sprawy nie wynika również, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku (co miało miejsce w dniu 23 kwietnia 2020 r.), a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował stronie, że wniosek rodzi obowiązek złożenia określonych, brakujących dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i że od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Z akt nie wynika więc, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Ponadto przepis art. 77 § 4 k.p.a. również zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych, miał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID, tj. przed dniem 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Zatem naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego), Sąd zwraca uwagę na treść obowiązujących od dnia 16 grudnia 2020 r. przepisów art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID (zmiana: Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił ją o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID. Powołane przepisy weszły w życie co prawda już po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy COVID dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Sąd dostrzega również, że w niniejszej sprawie skarżący w piśmie z dnia 4 sierpnia 2020 r., stanowiącym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (a więc po wydaniu obu decyzji odmawiających zwolnienia z dnia 29 lipca 2020 r.) zawarł wniosek o przywrócenie omawianego terminu, który nie został przez organ rozpoznany. Zatem poinformowanie skarżącego o skutkach niezłożenia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za kwiecień i maj 2020 r. oraz wyznaczenie terminu 30 dni na złożenie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu w niniejszej sprawie nie będzie konieczne, natomiast organ zobowiązany jest rozpoznać złożony już wniosek strony w tym przedmiocie. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje ją poprzedzające.