III SA/Wr 68/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi W na uchwałę R M J Ś z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia doraźnej K S R M I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W D– powołując się na art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") – złożył skargę na uchwałę R M w J Ś Nr [...] z dnia [...] w sprawie utworzenia doraźnej K S R M . Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały R M w J Ś Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie utworzenia doraźnej K S R M w J Ś oraz o zasądzenie do strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi W podniósł, że na sesji w dniu [..] r. R M w J Ś – działając na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. – podjęła uchwałę w sprawie utworzenia doraźnej K S R M przy czym, według organu nadzoru, akt ten został wydany z istotnym naruszeniem § 68 S G J Ś , przyjętego uchwałą R M w J Ś z dnia [...] w sprawie uchwalenia S G J . W § 1 kwestionowanej uchwały R M powołała doraźną K S, określiła jej skład oraz wskazała I B , radnego R M w J Ś , jako przewodniczącego tejże Komisji. Z treści protokołu z sesji R M w J Ś z dnia [...] r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika jednak, aby nad kandydaturą I B przeprowadzono odrębne głosowanie. Skarżący przywołał art. 21 ust. 1 u.s.g., według którego rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Następnie wskazał na unormowania zawarte w § 65 ust. 1 i § 68 ust. 1 Statutu G J Ś. Pierwszy z przepisów stanowi, że "przedmiot działania poszczególnych komisji stałych i zakres zadań komisji doraźnych określa Rada w odrębnych uchwałach", drugi zaś przewiduje, że "przewodniczącego Komisji wybiera Rada spośród członków." Zdaniem skarżącego, ostatnie z unormowań oznacza, że Przewodniczący Komisji nie może być wybrany spoza składu Komisji, ale też przepis ten nie nakłada na Radę obowiązku przeprowadzenia odrębnego głosowania w sprawie wyboru Przewodniczącego Komisji, gdyż nie zawiera w swojej treści zwrotu "w odrębnym głosowaniu". R M w J Ś może zatem dokonać wyboru członków Komisji i jej Przewodniczącego w jednym głosowaniu. Z treści protokołu wynika jednak, że głosowanie nad składem doraźnej Komisji Statutowej nie dotyczyło wyboru I B na jej przewodniczącego. Nie objęcie głosowaniem sprawy wyboru przewodniczącego komisji i następnie umieszczenie w treści uchwały postanowienia dotyczącego wyboru przewodniczącego należy ocenić jako istotne naruszenie przepisu § 68 ust. 1 statutu G J Ś. Biorąc tę okoliczność pod uwagę oraz uwzględniając fakt (co również wynika z protokołu), że przed głosowaniem radni nie otrzymali projektu uchwały określającego imiennie skład komisji ze wskazaniem I B jako jej przewodniczącego, trzeba uznać, że treść uchwały przedłożonej organowi nadzoru, nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu obrad R M w J Ś nad wyborem członków doraźnej K S . W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, niegodząc się ze stanowiskiem W D , że podczas głosowania na sesji w dniu [...] r. Rada Miejska "nie wybrała przewodniczącego doraźnej Komisji Statutowej, a więc treść uchwały przesłanej wojewodzie nie odzwierciedla rzeczywistego przebiegu obrad Rady Miejskiej w J Ś ", w związku z czym uchwała ta jest niezgodna z prawem. Zdaniem Gminy J Ś, nieumieszczenie w protokole obrad Rady wyraźnej wzmianki o tym, że radni mieli świadomość wyboru radnego I B na stanowisko przewodniczącego K S , nie może przesądzać o niedokonaniu takiego wyboru. Protokół z obrad wraz z załącznikiem w postaci treści uchwały został poddany pod głosowanie na kolejnym posiedzeniu Rady i organ ten przyjął protokół bez zastrzeżeń, co pozwala twierdzić, że radni nie kwestionowali faktu wyboru I B na stanowisko przewodniczącego. Pominięcie w protokole wzmianki o tym, że radni mieli świadomość treści uchwały, można uznać za błąd ze strony protokolanta. Jednakże stan faktyczny sprawy stwarza podstawę do przyjęcia, że radni mieli przeświadczenie głosowania nie tylko w sprawie wyboru składu osobowego Komisji, ale także wyboru jej przewodniczącego. W czasie późniejszych obrad Komisji żaden z radnych nie kwestionował statusu radnego I B jako przewodniczącego Komisji, co również wspiera stanowisko, że radni podczas ostatecznego głosowania nad treścią uchwały mieli świadomość wyboru radnego I B na przewodniczącego Komisji. Organ nadzoru trafnie zauważył, że R M w J Ś nie ma obowiązku przeprowadzania odrębnego głosowania nad wyborem przewodniczącego i może dokonać wyboru w jednym akcie głosowania, a takim było finalne głosowanie nad treścią uchwały w sprawie powołania Komisji Statutowej, której treść była radnym odczytana i znana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny – działając w granicach kompetencji wynikających z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.s.a.") – obowiązany jest zbadać, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, następnie zaś, zależnie od oceny legalności, orzec stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 lub art. 151 ust. 1 u.p.p.s.a. Badanie legalności zaskarżonej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga każdorazowo odpowiedzi na pytanie, czy akt taki znajduje dostateczne podstawy w normach prawa materialnego, a także, czy został on podjęty z zachowaniem reguł proceduralnych obowiązujących organy uchwałodawcze. Mając na uwadze wskazane kryteria Sąd doszedł do wniosku, że przy podejmowaniu uchwały o utworzeniu doraźnej K S j R M w J Ś uchybiono – jak trafnie zauważył W D – regule proceduralnej zawartej w § 68 ust. 1 Statutu Gminy J Ś (uchwalonego przez R M w dniu [...] r.), co musiało prowadzić do wyeliminowania kwestionowanej uchwały ze zbioru aktów legalnych. Rada Miejska w J Ś podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g., według którego rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Stosownie zaś do uregulowań art. 22 ust. 1 u.s.g., organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Postanowienia statutu są więc prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (art. 91 ust. 1 u.s.g.; zob. wyrok NSA z 9 marca 1999 r., II SA 6/99, niepubl., LEX nr 46743). Według § 68 ust. 1 S G J Ś – uchwalonego przez R M w J Ś i stanowiącego prawo miejscowe – "przewodniczącego Komisji wybiera Rada spośród członków." Brzmienie przywołanego przepisu wskazuje, że aby przewodniczący komisji został wybrany zgodnie z prawem, radni musieli zagłosować nad składem komisji (jako całości) i nad osobą jej przewodniczącego. Znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z sesji R M w J Ś z dnia [...] r. wskazuje tymczasem, że najpierw głosowano nad liczbą członków K S (przyjmując sześcioosobowy skład), następnie zaś dokonano wyboru K S , przy czym "Przewodniczący Rady poddał pod głosowanie cały skład osobowy K S . Rada Miejska większością głosów: 13 głosami "za" przy dwóch głosach "wstrzymujących" wybrała skład K S . Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia doraźnej K S Rady Miejskiej. Uchwała stanowi załącznik nr 13 do protokołu". W § 1 podjętej uchwały ujęto skład komisji doraźnej ze wskazaniem osoby przewodniczącego oraz poszczególnych członków tej komisji. W kontekście tak ustalonego stanu faktycznego, należy zgodzić się ze stanowiskiem W D , że przy wyborze przewodniczącego komisji nie zachowano zasad postępowania wynikających z § 68 ust. 1 S G J Ś . Skoro bowiem R M wybiera przewodniczącego komisji spośród jej członków, przeto niezbędne staje się najpierw przesądzenie, którzy ze zgłoszonych kandydatów uzyskali w głosowaniu status członków komisji, następnie zaś wybór spośród nich przewodniczącego powoływanej komisji. Przyjęte unormowanie zmierza do zapobieżenia sytuacji, w której osoba wskazana jako kandydat na przewodniczącego komisji, nie zostałaby wybrana do składu komisji. Z dokumentacji przekazanej Sądowi nie wynika, by radni dokonali wyboru przewodniczącego według postanowień § 68 ust. 1 S G J Ś . Ani w protokole z sesji Rady w dniu [...] r., ani w protokołach z poszczególnych głosowań przeprowadzonych tegoż dnia nie zawarto informacji o wyborze przewodniczącego tworzonej doraźnej K S , co uchybia wspomnianemu przepisowi. W takim stanie rzeczy nie można zgodzić się ze stanowiskiem jednostki samorządu terytorialnego, że – mimo nieprzeprowadzenia odrębnego głosowania co do wyboru przewodniczącego komisji – radni mieli świadomość głosowania również w tej sprawie, skoro podnoszona okoliczność nie znalazła odzwierciedlenia w dokumentacji dotyczącej zaskarżonej uchwały. Wbrew stanowisku Gminy, wykazanych uchybień proceduralnych nie może także sanować późniejsze przyjęcie (na następnej sesji) przez R M protokołu z wcześniejszego posiedzenia R, na którym podejmowano kwestionowaną uchwałę. Z tych względów, stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a., należało orzec jak w punkcie I sentencji. Podstawę rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II stanowi art. 152 tej ustawy. .