III SA/Wr 681/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant: Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] września 2006 r.; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że wymienione w pkt. I decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia 19 września 2006 r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), Prezydent W. orzekł o wymeldowaniu J. W. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. P. P. [...] we W. Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody D. z dnia 24 października 2006 r. Uzasadniając stanowisko, organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że postępowanie w sprawie wymeldowania J. W. z miejsca pobytu stałego, wszczęte zostało na wniosek jego matki – B. W., będącej główną najemczynią spornego lokalu. Wojewoda D. wskazał, że w toku postępowania administracyjnego, J. W. złożył do akt sprawy pisemne wyjaśnienie, w którym podniósł, iż nie opuścił miejsca zameldowania. Skarżący wyjaśnił, że pracuje jako zawodowy kierowca i ze względu na charakter wykonywanej pracy, często nie przebywa w domu. Wskazał, iż ostatni raz w miejscu pobytu stałego przebywał w dniach 16-18 maja 2006 r., aby spotkać się z siostrą, mieszkającą na stałe w Niemczech oraz, że podczas tego spotkania, matka z siostrą podstępnie zabrały mu klucze do mieszkania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawiał, iż KP W. Osiedle w dniu 11 lipca 2006 r. poinformował, iż J. W. nie przebywa w miejscu zameldowania od ponad pół roku. B. W., którą rozpytano na tę okoliczność oznajmiła, że ma z nim sporadyczny kontakt i nie zna jego miejsca pobytu. Natomiast z pisma KP W. Osiedle z dnia 10 sierpnia 2006 r. wynika, że w związku z toczącym się postępowaniem o wymeldowanie rozpytano także sąsiadów wnioskodawczyni, którzy potwierdzili , że J. W. w spornym lokalu nie mieszka. Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 sierpnia 2006 r. pracownik spółki zarządzającej budynkiem przy ul. P. P. [...], przeprowadził wizję lokalną, z udziałem B. W., której wyniki potwierdziły twierdzenia wnioskodawczyni co do faktu niezamieszkiwania J. W. w miejscu pobytu stałego. Uzasadniając utrzymanie pierwszoinstancyjnej decyzji o wymeldowaniu J. W., Wojewoda D. stwierdził, że w trakcie postępowania wyjaśniającego w sposób bezsporny ustalone zostało, że J. W. w miejscu zameldowania nie zamieszkuje. Organ podniósł, iż okoliczność tę potwierdził sam zainteresowany, wywodząc, że ma utrudniony dostęp do lokalu. Jak wskazał Wojewoda, odwołanie złożone przez J. W. od decyzji Prezydenta W., oparte było na twierdzeniu, iż opuszczenie miejsca pobytu przez stronę nie nastąpiło dobrowolnie, a fakt utrudniania zamieszkiwania zgłaszany był przez J. W. dzielnicowemu. Przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy wywodził, iż dla wykazania niedobrowolnego charakteru opuszczenia miejsca zameldowania wymagane jest podjęcie środków prawnych, skutkujących uzyskaniem rozstrzygnięcia sądowego, np. wyroku przywracającego posiadanie. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono aby takie orzeczenia były wydane. W konkluzji stwierdzono, że brak działań strony w powyższym zakresie uważa się za równoznaczne z dobrowolnym opuszczeniem lokalu. Jednocześnie w decyzji podniesiono, że zameldowanie ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w lokalu, a postępowanie w tym zakresie nie rozstrzyga spornych kwestii odnośnie uprawnień do zamieszkiwania, ani innych roszczeń związanych z lokalem. Sporów w takim zakresie, wskazał organ, dochodzić należy na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Skargę od powyższej decyzji wniósł J. W., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi ponownie przedstawiono zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji. Skarżący wyjaśnił, że pracuje jako kierowca, dlatego często nie ma go w domu, jednakże zakwestionował dobrowolne opuszczenie lokalu. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym również na decyzje wydawane przez organy meldunkowe. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji stanowią stwierdzenia przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O zgodności z prawem decyzji administracyjnej decyduje to, czy rozstrzyga sprawę administracyjną w zgodzie z przepisami prawa materialnego – a więc czy w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego właściwie ustalono obowiązującą normę prawną i ją zinterpretowano oraz to, czy rozstrzygnięcie było wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Przeprowadzenie postępowania w sposób zgodny z procedurą nie jest przy tym sprawą drugorzędną w stosunku do prawidłowego stosowania prawa materialnego. Ogólne zasady zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, rozwinięte następnie w regulacjach szczegółowych, odnoszących się do poszczególnych etapów postępowania, wyznaczają ramy swobody organu w kształtowaniu postępowania administracyjnego, a przez to wpływają na prawidłowe stosowanie normy materialnoprawnej. Zasady takie jak zasada prawdy obiektywnej czy zasada czynnego udziału stron w postępowaniu konkretyzują się w poszczególnych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które z kolei stanowią ustawowe gwarancje praw stron postępowania administracyjnego. Doniosłość rozwiązań takich jak obowiązek podejmowania przez organ z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak prawo strony do udziału w każdym stadium postępowania, do uczestnictwa w każdej czynności dowodowej, prawo do zgłaszania swoich żądań, opinii oraz zastrzeżeń, prawo do informacji o swojej sytuacji procesowej, polega z jednej strony na zminimalizowaniu ryzyka wydania decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, z drugiej na zapewnieniu rozstrzygnięciu maksymalnego obiektywizmu i wyeliminowaniu czynników, które mogłyby poddawać go w wątpliwość. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało, w opinii Sądu, przeprowadzone z pogwałceniem wskazanej wyżej zasady prawdy obiektywnej oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Normą prawa materialnego, o którą oparto zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W., jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Zgodnie z jego postanowieniami, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jest spełniona, jeżeli opuszczenie to miało charakter trwały i jest dobrowolne (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2003 r. V SA 2323/02, LEX nr 159183). Warunkiem zatem wydania decyzji o wymeldowaniu J. W. z pobytu stałego w spornym lokalu było bezsporne ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, iż opuścił on - w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - lokal przy ul. P. P. [...] we W. Obowiązek wykazania tej przesłanki (opuszczenia lokalu) spoczywa nie tylko na osobie wnioskującej o wymeldowanie, ale także na organie ewidencyjnym prowadzącym postępowanie. Sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej stanowi, iż "w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego". Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe regulacje wskazują na organ administracji jako podmiot, na którym spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zmierzający do jak najdokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Chodzi tu nie tylko o podejmowanie różnorodnych czynności w postępowaniu dowodowym, ale także o zapewnienie, by dowody na których oparto rozstrzygnięcie były wiarygodne. Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy – jak w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie uchybiono tym wymogom. Podkreślenia wymaga, że organy nie wykorzystały wszystkich możliwych środków dowodowych, w celu ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia. W tym świetle negatywnie trzeba ocenić fakt, iż decyzję o wymeldowaniu J. W. oparto jedynie na oświadczeniach osoby zainteresowanej jego wymeldowaniem (wnioskodawczyni – B. W.), a także na dwóch lakonicznych notatkach sporządzonych przez funkcjonariuszy KP W. Osiedle. Podkreślenia przy tym wymaga, iż z nadesłanych z Komisariatu informacji wynika jedynie, że na okoliczność ewentualnego opuszczenia lokalu przez J. W. rozpytano B. W. (której zeznania organy meldunkowe odebrały również we własnym zakresie), oraz świadków, bez wskazania jednakże, jakie osoby w charakterze tych świadków przesłuchano, ani podania, co dokładnie owe osoby wyjaśniły. Uniemożliwiono tym samym obronę interesów strony w postępowaniu, poprzez wykluczenie możliwości odniesienia się do informacji podanych przez osoby przesłuchane przez funkcjonariuszy Policji. Podobne zarzuty należy sformułować odnośnie przeprowadzonej wizji spornego lokalu. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest potwierdzenia zawiadomienia J. W. o planowanym przeprowadzeniu dowodu, czym uchybiono art. 79 k.p.a., stanowiącym o prawie strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Natomiast z samego protokołu wizji wynika jedynie, że podczas przeprowadzania powyższego dowodu obecna była wnioskodawczyni – B. W., która ponownie oświadczyła, iż jej syn w mieszkaniu przy P. P. nie mieszka, a ona nie ma wiedzy gdzie przebywa on aktualnie. W świetle podnoszonych przez skarżącego zarzutów, iż pracuje jako zawodowy kierowca i często z tego powodu nie przebywa w miejscu zamieszkania oraz, że tak było w dniu przeprowadzania wizji, negatywnie należy ocenić fakt, iż organy ewidencyjne w żaden sposób do twierdzeń tych się nie odniosły, poprzez chociażby sprawdzenie, czy faktycznie J. W. pracuje jako kierowca i czy faktycznie wiąże się to z długimi wyjazdami. Godzi się także podnieść w tym miejscu, iż wbrew wymogom stawianym przez art. 68 § 1 k.p.a. ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu nie wynika jakich dokładnie dokonano czynności, w wyniku których ustalono, iż J. W. w lokalu tym nie zamieszkuje. W toku postępowania przed organem meldunkowym, J. W. podnosił, iż w lokalu w dalszym ciągu znajdują się jego rzeczy osobiste (ubrania). Z protokołu wizji nie wynika, aby twierdzenia te zostały zweryfikowane. Kolejne uchybienie przepisom postępowania administracyjnego dotyczy trybu przeprowadzania dowodów, w tym również omówionego już wcześniej dowodu w postaci wizji lokalu oraz dowodu ze świadków, a także sposobu dokumentowania zeznań świadków. Wymogi w tym względzie zostały określone w art. 79 k.p.a., stanowiącym o prawie strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Zgodnie z powyższym przepisem strona powinna być zawiadamiana o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1), jak również ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Realizacja przytoczonego przepisu ma służyć gwarancji dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. W aktach sprawy brak jest dowodu powiadomienia stron o terminie przeprowadzenia dowodu, pomimo, iż adres dla doręczeń J. W. był organom znany, a kierowana tam korespondencja była przez stronę każdorazowo odbierana. Jak już wyżej zasygnalizowano, w uzasadnieniu decyzji obu instancji wywiedziono, iż fakt niezamieszkiwania przez J. W. w spornym lokalu, został ustalony, m.in. na podstawie zeznań świadków, rozpytanych przez funkcjonariuszy Policji. Oznacza to, że wprowadzony cytowanym wyżej przepisem tryb przesłuchania świadków został przez organy meldunkowe całkowicie pominięty. Tymczasem regulacja ta jest emanacją ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i stanowi procesową gwarancję praw strony w postępowaniu dowodowym, a w dalszej kolejności – jak już zaznaczono – umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość konfrontowania stanowisk stron. Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron jest możliwe tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny odstąpienia organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Odstępując w spawie od zawiadomienia strony o wizji lokalnej organ nie wskazał jednak motywów, jakimi się kierował; trudno zresztą sobie wyobrazić, by w przypadku sprawy meldunkowej mogła rzeczywiście wystąpić jedna z przesłanek wskazanych w art. 10 § 2 k.p.a. Również negatywnie Sąd ocenił fakt, iż dysponując w sprawie jedynie sprzecznymi oświadczeniami dwóch stron (J. W. i B. W.), organy bezkrytycznie przyjęły za podstawę swoich ustaleń oświadczenia wnioskodawczyni. Tymczasem w takiej sytuacji do dyspozycji prowadzącego postępowanie pozostawały takie środki jak np. przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 k.p.a.), oraz możliwość przesłuchania w charakterze świadków mieszkańców sąsiednich lokali, które pozwoliłyby na wyeliminowanie sprzeczności. Oceniając charakter naruszenia obowiązków organu wynikających z art. 79 k.p.a. należy stanowczo opowiedzieć się za uznaniem tego naruszenia za istotne uchybienie przepisom postępowania, skoro pogwałcenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, polegające na pozbawieniu jej udziału w decydujących dla rozstrzygnięcia czynnościach dowodowych, stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania w sprawie. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 1210/99, LEX nr 46806; wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1035/97, LEX nr 36901; wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r. sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986 Nr 1, poz. 13). Opisane wyżej uchybienia muszą z kolei skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w ramach jej sądowej kontroli. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które w danej sprawie mogło mieć wpływ na jej wynik stanowi bowiem przesłankę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. natomiast orzeczenie zawarte w punkcie III znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.