III SA/Wr 683/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. Zaskarżoną przez B. K. decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 i art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.u.s.") – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. (znak [...]) odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres sierpień – wrzesień 1998 r. w kwocie 402,70 zł, na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres luty 1999 r. – styczeń 2000 r., kwiecień – październik 2000 r., grudzień 2000 r. – czerwiec 2007 r. w kwocie 64 840,88 zł oraz na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy finansowanych przez płatnika za osobę współpracującą za okres luty 1999 r. – styczeń 2000 r. kwiecień – październik 2000 r., grudzień 2000 r. – marzec 2004 r. w kwocie 51 502,53 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w dniu [...]r. B. K. wystąpił o rozłożenie na raty zaległości z tytułu składek, umorzenia części należności pozostałych po uregulowaniu przez zobowiązanego składek należnych za zatrudnionych pracowników oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Wnioskodawca wyjaśnił, że głównym powodem jego trudności finansowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą była powódź w 1997 r., podczas której został zalany budynek w budowie na Z. w J. G., w związku z czym musiał ponieść dodatkowe koszty w kwocie 450 000 zł. Na pogorszenie tej sytuacji wpłynął również fakt wprowadzenia zakazu budowy budynków z wielkiej płyty, co spowodowało konieczność zwolnienia 40 pracowników, a także zastosowanie przez konkurencję cen dumpingowych. B. K. podkreślił, że opóźnienie w wybudowaniu lokali przez firmę A. zostało potraktowane przez niektórych klientów jako zawłaszczenie środków i fakt ten został zgłoszony do prokuratury. Proces toczył się w latach 2000–2005, a Urząd Skarbowy w J. G. zajął konta bankowych oraz nieruchomości, co spowodowało również powstanie zadłużenia z tytułu podatków od nieruchomości. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że skarżący został wezwany do przedłożenia szczegółowo wskazanych dokumentów, w tym oświadczenia o korzystaniu lub nie korzystaniu z pomocy de minimis, oświadczenia o posiadanym majątku ruchomym, nieruchomościach oraz prawach majątkowych, kopii ostatecznego zeznania podatkowego PIT za 2006 r., pozwalających na ocenę sytuacji finansowej wnioskodawcy i jego rodziny. Tymczasem wnioskodawca złożył w dniu 11 kwietnia 2008 r. jedynie zaświadczenie płatnika o niekorzystaniu z pomocy dla przedsiębiorców na zasadach de minimis. Przy ponownym rozpatrywaniu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wziął pod uwagę fakt, że wnioskodawca od [...]r. prowadzi działalność gospodarczą i że od [...]r. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w sp. z o.o. "A." oraz u K. W. w firmie "Z.". Istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miał fakt, że B. K. – mimo wezwań pochodzących od organów prowadzących postępowanie – nie przedłożył dokumentów umożliwiających ocenę sytuacji finansowej i rodzinnej wnioskodawcy. W takiej sytuacji nie można było stwierdzić czy opłacenie należności z tytułu zaległych składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia jego i jego rodzinę niezbędnych potrzeb życiowych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że gospodarstwo domowe wnioskodawcy nie jest pozbawione źródeł dochodu. Z dokumentów znajdujących się w Kompleksowym Systemie Informatycznym Zakładu wynika, że zobowiązany zatrudniony jest w dwóch zakładach pracy, ponadto prowadzi działalność gospodarczą i zatrudnia dwóch pracowników. Wnioskodawca nie wskazał jednakże wysokości osiąganych dochodów z prowadzonej działalności i z tytułu zatrudnienia. B. K. jest ponadto współwłaścicielem (wraz z żoną) kilku nieruchomości, podał także, że posiada kilka wierzytelności, nie wykazał jednak wysokości kwot wynikających z tego tytułu. Organ zauważył również, że wnioskodawca nie opłaca bieżących składek z tytułu prowadzonej działalności, zwiększając tym samym zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się do argumentów wnioskodawcy, które miałyby usprawiedliwiać umorzenie zaległych należności (powódź w 1997 r., wprowadzony zakaz budowy budynków z wielkiej płyty, stosowanie cen dumpingowych przez konkurencję oraz toczący się proces sądowy w latach 2000-2005), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że zobowiązany – powołując się na ogólnikowe przyczyny zobowiązany – nie przedłożył żadnych dowodów, które wskazywałyby na niemożliwość spełnienia wymagalnych świadczeń. Nie uczynił tego również przy składaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Fakt powodzi w 1997 r. nie ma – zdaniem organu – znaczenia w sprawie znaczenia, gdyż pierwszoinstancyjna decyzja z dnia [...]r. obejmuje okres po powodzi (od [...]r.). Zdarzenie to nie wiązało się również z koniecznością likwidacji przedsiębiorstwa, co oznacza, że w przypadku wnioskodawcy nie zaistniała przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dotycząca poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego zdarzenia losowego, wskutek czego opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Według organów orzekających w sprawie, w rozpoznawanym przypadku nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych wyczerpująco w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co oznacza, że ZUS podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. nie ma prawnej możliwości umorzenia zaległych składek. Ustawodawca przewidział także możliwość umorzenia należności mimo braku przesłanki nieściągalności, a to z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, jeżeli wykaże ona, że ze względu na aktualny stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić ciążących na niej należności. "Ważny interes" musi istnieć obiektywnie, a nie wyłącznie w przekonaniu płatnika składającego wniosek o umorzenie. Decyzja w sprawie o umorzenie należności jest oparta na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wystąpienie przesłanki określonej ustawą nie stanowi automatycznie podstawy do umorzenia, ponieważ decyzja w tym zakresie podejmowana jest po rozważeniu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Podejmując decyzję w sprawie umorzenia należności, Zakład musi postępować z największą ostrożnością, ponieważ z instytucji umorzenia nie można czynić powszechnie stosowanej metody, prowadzącej do likwidowania zaległości z tytułu składek. Organy orzekające w sprawie nie dopatrzyły się także wystąpienia w rozpatrywanym przypadku przesłanek ujętych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. K. napisał: "Dotyczy Decyzji z dnia [...]Mając na uwadze w/w Decyzję niniejszym wnoszę skargę. W załączeniu – uzasadnienie". Wbrew cytowanej treści pisma, skarżący nie dołączył do skargi jakiegokolwiek uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Postępowanie sądowe wszczęte skargą B. K. nie dostarczyło dostatecznych podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji ze zbioru legalnych aktów, gdyż jej wydanie poprzedziło niewadliwie przeprowadzone postępowanie administracyjne, zawarte zaś w decyzji rozstrzygnięcie znalazło umocowanie w obowiązującym prawie materialnym. Oceniając zgodność z prawem kwestionowanego aktu, należy przede wszystkim mieć na uwadze fakt, że rozstrzygnięcia wydawane w zakresie obowiązywania art. 28 u.s.u.s. należą do decyzji o charakterze uznaniowym, co oznacza, że samo wystąpienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie nie oznacza powstania po stronie organu administracji powinności zadośćuczynienia wnioskowi strony o umorzenie należności z tytułu składek, skoro ustawodawca podkreśla, że należności te "mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład" (art. 28 ust. 1 u.s.u.s.), "mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności" (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.), "mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Funkcjonując w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej nie mogą jednak dopuścić się dowolności postępowania, a więc gdy bez należytego rozważenia konkretnego przypadku podejmą arbitralne w istocie decyzje. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności, gdyż w trakcie postępowania organy dążyły do wyjaśnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej wnioskodawcy, jednakże strona – mimo wskazówek pochodzących od organów ZUS – nie przedstawiła ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dowodów, które pozwoliłyby zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy o jego sytuacji. W przypadku więc, gdy organy ustalają, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, pozostaje w stosunku zatrudnienia u dwóch pracodawców, jest współwłaścicielem (wraz z małżonką) kilku nieruchomości i dysponuje kilkoma wierzytelnościami, a wnioskodawca – mimo niewątpliwego interesu po jego stronie – nie podejmuje współdziałania z organami ZUS w celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, nie przedstawia bowiem ani dochodów, jakie uzyskuje z działalności gospodarczej, ani wysokości wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia u dwóch pracodawców, nie wykazuje dochodów współmałżonka, nie konkretyzuje współwłasności, jaka przysługuje mu (wraz z małżonką) do kilku nieruchomości, nie określa kwot należnych z tytułu posiadanych wierzytelności, pomija koszty prowadzenia gospodarstwa domowego i utrzymania mieszkania oraz aktualny stan majątkowy rodziny, to nie można organom administracji publicznej postawić skutecznego zarzutu niewłaściwego postępowania czy też zaniechania w dążeniu do wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny wniosku skarżącego w kontekście ustalonego stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z niewadliwie poczynionych przez organy ZUS ustaleń wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z ujętych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. okoliczności powodujących całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek, co wykluczało możliwość umorzenia w całości lub części zarówno należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia (składki własne płatnika na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy), jak i należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy, w części finansowanej przez płatnika, za osobę współpracującą (art. 28 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 32 u.s.u.s.). W takiej sytuacji organy ZUS prawidłowo sięgnęły po szczególne uregulowanie zawarte w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który – będąc wyjątkiem od reguły sformułowanej w art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. – umożliwia umorzenie w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku całkowitej nieściągalności tychże składek. W kontekście postanowień art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organy trafnie przyjęły, że zobowiązany nie wykazał, by ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie był w stanie opłacić należności bez zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a i ust. 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Odnosząc się do przesłanego faksem w dniu rozprawy ([...]r.) pisma B. K. z wnioskiem o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień [...]r., należy zauważyć, że podane przez skarżącego okoliczności, które miałyby ewentualnie usprawiedliwiać jego nieobecność na rozprawie, nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący napisał: "Wysoki Sądzie ze względu że w dniu [...]dowiedziałem się że w dniu [...]mam także sprawę w J. G. proszę wnoszę o odroczenie tego posiedzenia gdzie chciałem dołączyć aktualne dowody na moją rację". Sąd oddalił tak sformułowany wniosek, gdyż skarżący nie skonkretyzował, co to znaczy, że ma "także sprawę w J. G". Gdyby nawet przyjąć, że miałaby to być sprawa sądowa, to należy podkreślić, że – niezależnie od notoryjnego faktu, że żaden sąd nie zawiadamia uczestników postępowania o rozprawie na dzień przed posiedzeniem – skarżący nawet nie uprawdopodobnił o jaką sprawę chodzi, ani też nie wykazał, że uczestnictwo w niej było obowiązkowe. Ponieważ sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.p.s.a., należało – stosownie do dyspozycji art. 151 tej ustawy – orzec, jak w sentencji.