III SA/Wr 683/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, , Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. A. F. (dalej jako: skarżąca, strona) wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2020 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Do wniosku strona załączyła pismo datowane na ten sam dzień, w którym wniosła o "skierowanie odpowiedzi" na adres: A. F., ul. [...] [...]/[...], S., [...]-[...] M. i wskazała numery telefonu do kontaktu. Trzema decyzjami z dnia 28 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej jako: organ) odmówił stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za: marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. oraz maj 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na treść przepisu art. 31 zo ust. 1ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej jako: ustawa COVID), wskazując, w sprawie strona nie złożyła dokumentów rozliczeniowych za wnioskowany okres do dnia 30 czerwca 2020 r., a tym samym nie spełniła wymogów ustawowych niezbędnych do ubiegania się o zwolnienie. Decyzje te zostały w dniu 29 lipca 2020 r. wysłane drogą elektroniczną przez PUE (Platforma Usług Elektronicznych ZUS) na konto skarżącej utworzone na tym portalu i według raportów z emisji pism, zostały odebrane w dniu 13 sierpnia 2020 r. Pismem z dnia 21 września 2020 r. (złożonym w tym samym dniu) skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zwolnienia z opłacania składek ZUS za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W dniu 5 listopada 2020 r. organ wydał decyzję (zaskarżoną w niniejszej sprawie) stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 129 § 2 k.p.a. i wskazał, że decyzja z dnia 28 lipca 2020 r. o odmowie zwolnienia została stronie doręczona w dniu 13 sierpnia 2020 r., a zatem 14 – dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 27 sierpnia 2020 r. Stąd też zdaniem organu wniosek z dnia 21 września 2020 r. został złożony po terminie. Strona w skardze na powyższą decyzję wniosła o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. Strona wskazała, że wydana przez organ decyzja odmowna z dnia 28 lipca 2020 r. nie była jej znana, gdyż strona nie korzysta z profilu PUE, a pisemnej decyzji nie otrzymała. Dopiero składając we wrześniu 2020 r. deklaracje miesięczne za sierpień 2020 r. strona została poinformowana przez pracownika ZUS, że zwolnienie ze składek ZUS zostało rozpatrzone negatywnie i w obecności pracownika złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podała również, że nie otrzymała pisemnej decyzji z dnia 5 listopada 2020 r. (zaskarżonej w niniejszej sprawie), lecz została jej ona wydrukowana przez pracownika ZUS z profilu elektronicznego. Pomimo prośby wyrażonej w rozmowie telefonicznej, strona nie otrzymała pisemnej decyzji. Dalej strona przedstawiła argumentację dotyczącą decyzji o odmowie przyznania zwolnienia, wskazując na fakt złożenia deklaracji rozliczeniowych oraz argumentując, że ich niezłożenie w terminie nie może jej zdaniem stanowić powodu odmowy zwolnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 listopada 2020 r., stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. Decyzja ta została w oparciu o treść art. 134 k.p.a. (przywołanego w podstawie prawnej decyzji), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl przepisu art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Stosownie do brzmienia przepisu art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania należności za marzec 2020 r. została stronie doręczona w dniu 13 sierpnia 2020 r., a zatem termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 27 sierpnia 2020 r., co oznacza, że taki wniosek złożony przez stronę w dniu 21 września 2020 r. był wnioskiem spóźnionym. Nie bez racji stwierdza jednak strona, że organ w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji pomija fakt, iż skarżąca nie otrzymała decyzji w formie pisemnej. Kwestia ta jest o tyle istotna, że warunkiem stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wcześniejsze prawidłowe doręczenie decyzji wydanej w sprawie, co wynika wprost z treści art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też w pierwszej kolejności należało przeanalizować, czy doręczenie decyzji z dnia 28 lipca 2020 r. było doręczeniem prawidłowym. Podnieść w pierwszej kolejności należy, że doręczenie korespondencji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach k.p.a. Od daty doręczenia rozpoczynają bowiem bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu rozstrzygnięciem jest skuteczne od chwili jego doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (vide: A.Wróbel (w:) M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2000 r., s. 321). Przyjmuje się też, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez sąd administracyjny w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniać stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 448/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczenia w następnej kolejności wymaga, że jeżeli strona złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, to zgodnie z art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a., doręczenie pism stronie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie tradycyjne, a doręczenie dokumentu równocześnie w postaci zarówno papierowej, jak i elektronicznej jest w takim przypadku niedopuszczalne. Taki wniosek wynika z treści art. 46 § 3 k.p.a., który przewiduje kolejność sposobów doręczania: najpierw elektroniczne (jeżeli uczestnik złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 391 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności tradycyjne, jednak tylko w przypadku braku skuteczności doręczenia elektronicznego (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 43/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt niniejszej sprawy strona skarżąca swoje pisma do organów kierowała w formie papierowej (tradycyjnej). Jak wynika bowiem z akt sprawy, strona złożyła pisemny wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek z dnia 3 kwietnia 2020 r., składając go w biurze podawczym organu. Co więcej, strona wraz z powyższym wnioskiem złożyła pismo, w którym wskazała swój adres do korespondencji i wniosła o wysłanie na ów adres "pisemnej odpowiedzi" organu. Organ powyższej okoliczności jednak nie dostrzegł i próbował doręczyć stronie decyzję z dnia 28 lipca 2020 r. (o odmowie przyznania zwolnienia) drogą elektroniczną, pomimo, iż strona nie dokonała wyboru takiej formy doręczenia, ponieważ nie złożyła oświadczenia z art. 391 § 1 k.p.a., tj. nie złożyła podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Ponadto trzeba wskazać, że w sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, nie było również prawnej możliwości doręczenia stronie decyzji o odmowie przedmiotowego zwolnienia drogą elektroniczną w oparciu o przepisy ustawy COVID. Jak stanowi przepis art. 31 zq ust. 6 ustawy o COVID, w przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie teleinformatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, informacja o której mowa w ust. 5, udostępniana jest wyłącznie na tym profilu. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (tj. składek objętych treścią art. 31 zo tej samej ustawy). Biorąc jednocześnie pod uwagę, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (art. 31 zq ust. 7 ustawy COVID), zdaniem Sądu nie sposób uznać, aby ustawodawca dopuścił możliwość doręczenia takiej decyzji w sposób określony w art. 31 zq ust. 6 tej samej ustawy, tj. poprzez udostępnienie decyzji na profilu informacyjnym w systemie teleinformatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 31zq ust. 6 omawianej ustawy stanowi bowiem czytelnie i wprost, że możliwość taka istnieje tylko w odniesieniu do informacji o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku (przyznaniu zwolnienia). Zatem w sytuacji, w której strona utworzyła wprawdzie profil informacyjny w systemie teleinformatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ale w sprawie nie doszło do pozytywnego rozpatrzenia wniosku (o którym organ mógłby stronę skutecznie poinformować za pomocą systemu teleinformatycznego), lecz wydana została decyzja o odmowie zwolnienia, a jednocześnie strona złożyła wniosek w formie pisemnej i nie ziściły się przesłanki doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej z art. 391 § 1 k.p.a., to jedyną prawidłową formą doręczenia stronie takiej decyzji była forma pisemna. Trzeba przy tym jeszcze raz podkreślić, że zachowania takiej właśnie formy wprost domagała się strona składając wraz z wnioskiem pismo z dnia 3 kwietnia 2020 r., w którym wskazała swój adres i wniosła o przesłanie na ten adres korespondencji ("odpowiedzi") organu. Próba doręczenia stronie decyzji odmownej z dnia 28 lipca 2020 r. drogą elektroniczną była zatem bezskuteczna i w istocie nie doszło do prawidłowego doręczenia stronie tej decyzji. W konsekwencji nie można również stwierdzić, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy miałby być złożony po terminie, skoro termin ten tak naprawdę w ogóle nie rozpoczął biegu (biegnie on bowiem od dnia prawidłowego doręczenia stronie decyzji). Niedostrzeżenie tej kwestii i stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, w której nie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji stronie, przesądza o naruszeniu przez organ nie tylko przepisu art. 391 § 1 k.p.a. ale również art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., stanowiącego podstawę do stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia omawianego środka zaskarżenia. Nie sposób przy tym nie dostrzec, iż zaskarżona decyzja z dnia 5 listopada 2020 r. stwierdzająca uchybienie terminu również nie została stronie prawidłowo doręczona, ponieważ organ także i tę decyzję próbował doręczyć stronie za pomocą systemu teleinformatycznego ZUS, choć (z tych samym przyczyn) było to działanie chybione, nie mogące wywołać zamierzonego skutku w postaci jej doręczenia. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie zajmując się sprawą, organ uwzględni ocenę prawną Sądu wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i prawidłowo doręczy stronie decyzję z dnia 28 lipca 2020 r., umożliwiając jej tym samym terminowe złożenie nowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.