III SA/Wr 685/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę. Sprawa była już wcześniej rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 października 2007 r. (sygn. akt V SA/Wa 1867/07) uchylił wcześniejszą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (Nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (Nr [...]), w których to orzeczeniach odmówiono J D umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Z uzasadnienia tamtego wyroku wynika, że wyłączną przyczynę wyeliminowania z obrotu prawnego opisanych decyzji były stwierdzone uchybienia zasadom doręczania stronie pism procesowych oraz wydanych w sprawie orzeczeń (były one doręczane bezpośrednio wnioskodawcy, zamiast jego pełnomocnikowi). Obecnie skarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w następującym stanie faktycznym. Zaległości w uiszczaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy wynikają z prowadzenia przez stronę – w ramach spółki [...] – działalności gospodarczej pod firmą "[...]". Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeniósł odpowiedzialność za zobowiązania tej spółki, w częściach, na jej wspólników: J D, A D i M R. Natomiast wniosek J D (datowany na dzień [...] r.) został załatwiony – po ponownym rozpatrzeniu sprawy, czego wymagało uwzględnienie wspomnianego wyroku WSA w Warszawie – decyzją ZUS z dnia [...] r. (Nr [...]), w której odmówiono stronie żądanego umorzenia zaległości, na łączną kwotę [...] zł (z uwzględnieniem w tej sumie odsetek zwłoki). Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Prezesa ZUS, decyzją tego organu opisaną w osnowie niniejszego wyroku, wydaną w załatwieniu wniosku zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał w pierwszej kolejności kwoty poszczególnych zaległości (wraz z należnymi odsetkami). Prezes ZUS stwierdził następnie, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany nie przedłożył żadnych nowych dokumentów dotyczących sytuacji finansowej jego rodziny. Załączył jedynie wyjaśnienia dotyczące sytuacji ekonomicznej firmy, w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Z danych zawartych w samym wniosku o umorzenie zaległości i w dodatkowych wyjaśnieniach, o których mowa, wynika, że przyczyny trudnej sytuacji ekonomicznej firmy były następujące: pożar [...] ([...] r.), choroba [...] ([...]) oraz [...]. Choroby spowodowały likwidację [...] w E Z. Brakowało więc [...] w kraju (w związku z ich wywożeniem za granicę). Rosły ceny [...]. Zaległości pojawiły się w [...] r. Zdaniem wnioskodawcy, mimo narastających trudności firma nie mogła być zlikwidowana, przez wzgląd na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisy dotyczące ochrony środowiska. Niemożliwe było też jej czasowe zamknięcie i ponowne uruchomienie. Spółka przetrwała do [...] r.. Dopiero w [...] r. uznano, że ryzyko związane z uruchomieniem produkcji na wielką skalę jest zbyt duże. Dlatego tez podjęto decyzję o likwidacji firmy. W kolejnym fragmencie uzasadnienia drugoinstancyjnej decyzji przedstawiono sytuację materialną i osobistą zainteresowanego oraz jego rodziny. Uwzględniono w tym zakresie: wielkość przychodu za [...] r.; fakt że wnioskodawca jest [...] (pobiera [...] w wysokości [...] zł); globalną wysokość zadłużenia ([...] zł); wysokość zarobków brutto żony ([...] zł za [...] r.); to, że strona wraz z żoną mieszkają we własnym domu o powierzchni [...] m2; przysługującą wcześniej zainteresowanemu własność nieruchomości w N o powierzchni około [...] ha, zlicytowaną na kwotę [...] zł na poczet zaspokojenia wierzytelności spółki [...] "[...]" w R; podjęte, nieskuteczne czynności egzekucyjne skierowane bezpośrednio do spółki, której wspólnikiem był wcześniej skarżący (postępowanie egzekucyjne wobec samego zainteresowanego nie było do tej pory wszczynane; zakres udokumentowanych, bieżących wydatków strony (opłat) za dostarczanie wody, energii elektrycznej, odprowadzanie ścieków, za telefon i na spłatę zadłużenia w [...] oraz na zakup opału (organ podał konkretne kwoty), a wreszcie i to, że wnioskodawca chorował (od [...] do [...] r.). Na kanwie takich ustaleń Prezes ZUS przytoczył brzmienie art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stwierdzając w konkluzji, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, o których umorzenie strona się ubiega, w rozumieniu cytowanych przepisów. Organ drugiej instancji rozważył też możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne osób, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, które mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w uzasadnionych przypadkach (art. 3a tej samej ustawy), według kryteriów wskazanych w rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Prezes ZUS skonstatował, że w okresie powstania zaległości (od [...] do [...] r.) strona podlegała wyłącznie ubezpieczeniu zdrowotnemu, a należności z tego tytułu zamknęły się kwotą [...] zł (plus [...] zł odsetek). Zdaniem organu, w świetle cytowanych unormowań, także tych kwot nie można było umorzyć, ponieważ zainteresowany nie wykazał zaistnienia przesłanek, o których tam mowa. Ferując zaskarżoną decyzję wzięto ponadto pod uwagę, że strona nie jest jedyną osobą zobowiązaną do spłaty zadłużenia oraz to, iż zgodnie z projektem planu podziału środków ze sprzedaży nieruchomości w drodze licytacji, aż 98 % zadłużenia może zostać uregulowane. W lakonicznej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażono zapatrywanie, że organy powinny wziąć pod uwagę sytuację strony, której – po odliczeniu kwoty zajętej przez komornika pozostanie [...] zł (netto). Jest to suma niewystarczająca na zaspokojenie niezbędnych potrzeb materialnych. Wywodzono dalej, że oczywistymi przyczynami powstania zaległości firmy zlikwidowanej w [...] r. były: pożar [...] oraz [...] i [...]. Gdyby strona przestała płacić w [...] r., to ZUS zająłby jej konto. Po wejściu w życie rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. byłoby to samo. W konsekwencji dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w tym okresie niemożliwe jest już skorzystanie z dobrodziejstwa art. 28 ust. 3a o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze wyrażono żal z tego powodu, że ZUS "nie widzi człowieka i jego problemów". W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez uprawnione do tego organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Z drugiej jednak strony, w wypadku ustalenia, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu, sąd jest zobowiązany oddalić skargę (art. 151 p.p.s.a). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wymaga w pierwszej kolejności podkreślenia, że organy obu instancji zastosowały w sprawie prawidłowe rozwiązania normatywne. Uwzględniły też – na kanwie tych uregulowań – wszystkie okoliczności niewadliwie ustalonego stanu faktycznego, które miały istotne znaczenie dla podjęcia właściwych rozstrzygnięć. Zagadnienie podstaw i granic dopuszczalności umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zostało unormowane przede wszystkim w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach skrótem "u.s.u.s." Wedle art. 28 ust. 2, bezwzględną, podstawową przesłankę, umożliwiającą w ogóle rozważenie zasadności zastosowania wnioskowanego umorzenia, jest stwierdzenie przez organy stanu "całkowitej nieściągalności" należności. Skoro należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, to – wnioskując a contrario – brak takiego stanu wyklucza (celowe podkreślenia składu orzekającego Sądu) dopuszczalność umorzenia (o wyjątku od tej zasady, proklamowanym w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., będzie mowa później). Pojęcie "całkowitej nieściągalności" zostało zdefiniowane przez samego prawodawcę w art. 28 ust. 3 tej samej ustawy. Stan ten zachodzi mianowicie wtedy, gdy: "1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji ma podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne." Analizując okoliczności faktycznej tej konkretnej sprawy – pod kątem cytowanego, taksatywnego przecież (a nie przykładowego) wyliczenia – organy wywiodły prawidłową konkluzję, że nie zachodzi żadna z postaci "całkowitej nieściągalności", co w konsekwencji – jak już wspomniano – wykluczało uwzględnienie wniosku skarżącego na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Przysługująca stronie (wraz z żoną) współwłasność niemałego wszak mieszkania, przesądzała o braku przesłanek wymienionych w punktach 1, 3 (a po części – także 6) w art. 28 ust. 3. Skoro zaś nie było do tej pory wszczynane postępowanie upadłościowe, likwidacyjne, ani egzekucyjne, jest oczywiste, że nie spełniono także żadnego z wymogów określonych w punktach 2 oraz 4-6. W związku z argumentacją skargi, niezwłocznego podkreślenia wymaga, że konstrukcja art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. uniemożliwia uwzględnienie przez organy decydujące o ewentualnym umorzeniu należności jakichkolwiek powodów powstania zaległości, ani też sytuacji majątkowej i osobistej wnioskodawcy oraz jego rodziny. Okoliczności te mogą mieć natomiast znaczenie w ramach dokonywania oceny, na podstawie art. 28 ust. 3a tej samej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), określane dalej jako "rozporządzenie wykonawcze" lub "rozporządzenie". Dodatkowego podkreślenia wymaga jednak to, iż przewidziany w tych przepisach wyjątek od zasady "całkowitej nieściągalności" jako przesłanki umorzenia, dotyczy wyłącznie "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Trafnie zatem Prezes ZUS podkreślił, że ewentualne umorzenie na tej podstawie mogło dotyczyć wyłącznie kwoty [...] zł (plus [...] zł odsetek) zaległości powstałych w okresie od [...] do [...] r., a więc sumy odzwierciedlającej wysokość składek, które powinny być opłacone przez samego skarżącego, z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Już w ramach delegacji pomieszczonej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., ustawodawca wymienił dwie przesłanki, które powinny być uwzględnione w rozporządzeniu wykonawczym. Chodzi mianowicie o "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności" oraz o "stan finansów ubezpieczeń społecznych". Wymogi te zostały skonkretyzowane w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym to przepisem: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Z przedstawionego uregulowania wynika niedwuznacznie, że decyzja ferowana w przedmiocie umorzenia – na ich podstawie – należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie przekroczyły – przy wydawaniu kontrolowanych orzeczeń – granic swobodnej oceny, zakreślonych w art. 80 k.p.a., zajmując stanowisko, że wymagania wymienione w cytowanych przepisach nie zostały w tym przypadku spełnione (w świetle ustalonych okoliczności faktycznych nie wchodziły w ogóle w rachubę przesłanki wymienione w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia). W szczególności, uwzględnienie stosunkowo niewielkiej kwoty należności, która potencjalnie mogła być umorzona na podstawie art. 28 ust. 3a i przepisów rozporządzenia wykonawczego, porównanie tej sumy z sytuacją dochodową i majątkową (współwłasność mieszkania) całej rodziny, a wreszcie i tego, że istnieje możliwość zaspokojenia aż 98 % całej zaległości, w pełni uprawniały do odmowy zastosowania ulgi, o którą ubiegał się skarżący. On sam przyznał zresztą w skardze, że brak obecnie możliwości skorzystania z umorzenia na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego. Godzi się dodatkowo zauważyć, że zasadą jest opłacanie składek. Zbyt liberalne stosowanie mechanizmu umorzeń nie pozostawałoby zaś bez wpływu na stan finansów ubezpieczeń społecznych, już i tak nienajlepszy (fakt znany powszechnie). Dotychczasowe rozważania prowadzą do ostatecznej konstatacji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.