III SA/Wr 687/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant: Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody D na § 4 uchwały Rady Miejskiej L Ś z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutu Zakładu Budżetowego Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L Ś I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność. Wojewoda D. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej Gminy L. S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia statutu Zakładu Budżetowego Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały we fragmencie: "po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.". W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że na sesji dnia [...] r., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 Nr 147 poz. 1591 ze zm.), Rada Miejska Gminy L. S. podjęła zaskarżoną uchwałę. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru dnia [...] r. i została skierowana do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Organ nadzoru powołał się na art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który ustala katalog aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Są to mianowicie: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów, 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy, 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego oraz między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej, 7) uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa, 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy, 9) statut urzędu wojewódzkiego, 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Według organu nadzoru powołany przepis kategoryzuje akty ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czyli: akty prawa miejscowego, zawierające normy generalne i abstrakcyjne; akty wymienione w art. 13 pkt 3 - 9 ustawy, różnorodne pod względem formy, treści czy mocy obowiązującej; akty, których ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym wynika z przepisów szczególnych. Według § 4 uchwały, wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Według organu nadzoru, w taki sposób nadano uchwale przymiot aktu prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Potwierdza to także zamieszczenie art. 40 ust. 2 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym w podstawie prawnej uchwały. Organu nadzoru stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Nie można jej też zaliczyć do pozostałej grupy aktów prawnych ogłoszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem organu nadzoru, zakwalifikowanie aktu jako powszechnie obowiązującego wymaga oceny jego cech formalnych i materialnych, a także ustalenie adresatów norm tego aktu. Należy także ustalić normę upoważniającą do podjęcia danego aktu oraz zbadać, czy normy aktu mają charakter powszechnie obowiązujący. Organ nadzoru powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, według którego "instytucja gminna (w niniejszej sprawie gminna instytucja kultury), to taka, szczególnego rodzaju, gminna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa (ustaw o charakterze prawa materialnego) kompetencji, która ma charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności lokalnej, odróżniający ją od instytucji prywatnych. Już tylko ta okoliczność przemawia za tym, że uchwała rady gminy regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści ma normatywny charakter jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Adresatami norm ujętych w statucie gminnej jednostki kultury nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego a nie akt wewnętrzny. Przeciwne rozumienie powyższej regulacji przyjęte w zaskarżonym wyroku pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym statuującym akty z zakresu organizacji urzędów i instytucji gminnych (statuty tych jednostek) jako akty prawa miejscowego, podlegające ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na zasadach przewidzianych dla aktów normatywnych". Organ nadzoru podkreślił, że te ustalenia NSA dotyczą instytucji gminnych według art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie dotyczą natomiast jednostek, których utworzenie nie stanowi realizacji normy kompetencyjnej upoważniającej do utworzenia takiej jednostki, a ma na celu ułatwienie realizacji zadań nałożonych na gminę, wynikających z regulacji ustawowych. Treść zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej pozwala stwierdzić, że regulacja tej uchwały dotyczy organizacji zakładu budżetowego, jakim jest Zakład Budżetowy Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Zdaniem organu nadzoru uchwała ta nie zawiera jednak regulacji o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie tworzy ona bowiem ani praw, ani obowiązków po stronie obywateli. Nie może być jej przypisany walor aktu prawa miejscowego. Uchwała ustanawiająca statut zakładu budżetowego jest aktem o charakterze wewnętrznym skierowanym do danej gminnej jednostki organizacyjnej. Zakład Budżetowy Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nie ma samodzielnego charakteru. Jego byt prawny zależy od organu, który go utworzył. Jest to jednostka organizacyjna podległa gminie. Akty prawa wewnętrznego, choć generalne, mają natomiast inny krąg adresatów. Są nimi jednostki organizacyjnie podległe albo ich pracownicy, a nie podmioty zewnętrzne. Adresatem statutu w rozpoznawanej sprawie jest konkretna jednostka organizacyjna, której Rada Miejska nadała statut. Dla poparcia tej tezy organ nadzoru powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] r., sygn. akt [...], według którego uchwała ustanawiająca statut zakładu budżetowego nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż: "z treści statutu jednoznacznie bowiem wynika, że normy prawne w nim zawarte nie są skierowane ‘na zewnątrz’ do mieszkańców lub innych podmiotów w gminie, a jedynie do ‘wewnątrz’, regulują układ organizacyjny Zakładu." W tym stanie rzeczy organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną. Stwierdziła, że po zapoznaniu się z treścią złożonej skargi, a zwłaszcza wskazanym w niej wyrokiem NSA z dnia 20 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1526/08) oraz po powtórnej analizie uzasadnienia tego wyroku NSA (w tym postępowaniu Gmina i Miasto L. S. występowało jako strona), strona przeciwna uznała za słuszne podniesione w skardze argumenty. Według strony gminy, decydujące jest, że zakład budżetowy jako jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych nie "mieści się" w katalogu instytucji gminnych określonych przepisem art. 40 ust. 2 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może więc opierać kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Artykuł 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30 dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności wskazanego fragmentu § 4 zaskarżonej uchwały. Z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wymogiem konstytucyjnym jest zatem powszechne obowiązywanie aktu prawa miejscowego oraz legitymowanie się przez organ prawotwórczy upoważnieniem ustawowym do wydania takiego aktu. Wymogom tym obowiązany jest podporządkować ustawodawca zwykły, który zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji, określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Realizacją zasad konstytucyjnych jest art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust.1). Na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą natomiast wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych (ust. 2 pkt 2). Zaskarżona uchwała rady gminy do tych aktów się nie zalicza. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że nie jest to akt powszechnie obowiązujący na terenie gminy, a jedynie wewnętrznie obowiązujący. Uchwała nie należy do żadnej kategorii aktów, ujętych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Oceniając zatem zgodność z prawem zaskarżonego przez Wojewodę § 4 uchwały we fragmencie: "po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.", Sąd przyjął, że stwierdzone przez Wojewodę D. naruszenie prawa ma charakter istotny i wino skutkować stwierdzeniem nieważności. Jednocześnie należy podkreślić, że uznając skargę Wojewody D. za zasadną, Rada Gminy w L. S. winna była niezwłocznie wydać uchwałę o zmianie przedmiotowego przepisu. Nie uczyniła jednak tego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt II znajduje natomiast oparcie w art. 152 tej samej ustawy.