III SA/Wr 690/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Anetta Makowska - Hrycyk, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 sierpnia 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r.: uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 czerwca 2020 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A. J. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej: organ, ZUS) z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr 430000/71/204396/2020 utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia 2 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. nr 430000/71/131328/2020/RDZ . Decyzja wydana została na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19, uCOVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 400 ze zm., dalej: u.s.u.s) Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień-maj 2020 r., we wniosku RDZ w części II Treść wniosku zaznaczyła, że ubiega się o zwolnienie z pkt 1. Zaskarżoną decyzją organ odmówił stronie prawa do zwolnienia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 31zo ust. 2 i ust. 4 uCovid-19 i dalej wskazał, że zwolnienie z opłacania składek stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w sekcji 3.1. Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE.C. 91I.1 z 20 marca 2020 – dalej zwany także Komunikatem o COVID-19). Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r.) w dniu 31 grudnia 2019 r. Oznacza to, że przedsiębiorca, który ubiega się o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, nie może spełniać w dniu 1 grudnia 2019 r., kryterium do objęcia go postępowaniem upadłościowym, a zgodnie z ustawą z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 498 ze zm., dalej pr.up.) upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny, tzn. dłużnik jest niewypłacalny, jeżeli utracił zdolność wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych i domniemywa się powyższe jeżeli wykonywaniu zobowiązań przekracza trzy miesiące. Argumentował organ, że na dzień 31 grudnia 2019 r. skarżący miał zaległość z tytułu nieopłaconych składek, która wynosiła 87396,28 zł, która przewyższa sumę przypisów składek w roku 2019 r., która wynosi 6472,20 zł. Zdaniem organu powyższe oznacza, że strona była w trudnej sytuacji i nie może skorzystać ze zwolnienia. ZUS rozpatrując ponownie sprawę, zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję z 2 czerwca 2020 r. w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) strona wskazała, że decyzje zostały wydane bez zachowania dwuinstancyjności postępowania, ponieważ wydał je ten sam ZUS w Wałbrzychu. Zarzuciła brak właściwego uzasadnienia decyzji i naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm., dalej: k.p.a.). Dalej strona omówiła pojęcie przedsiębiorstwa z art. 551 Kodeksu cywilnego i wskazała, że ZUS bezpodstawnie uznał, że strona prowadząc jednoosobowo micro działalność prowadzi przedsiębiorstwo. Zarzuciła strona, że decyzje są dyskryminujące, ponieważ uzależniają uzyskanie zwolnienia od uiszczenia przez 3 miesiące składek, od posiadanego majątku, co jest niezgodne z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. Wskazała również strona na wadliwość okresów objętych zwolnieniem i brak ujęcia miesiąca marca w zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony spełnia ona wymogi do uzyskania zwolnienia. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i powtórzył dotychczasową argumentację. W piśmie z 9 stycznia 2022 r. strona podtrzymała swoje stanowisko, wniosła o przeprowadzenia na podstawie art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) dowodu na okoliczność ustawowego zapisu uCOVID art. 31zq, że w sprawie niedochowano wymogu dwuinstancyjności postępowania. Argumentowała strona, że wniosek dotyczy składek za marzec- maj 2020 r. i strona spełniała wymogi do jej uzyskania. Zarzuciła strona, że organ nieprawidłowo odnosi się do sekcji 3.1. Komunikatu. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy jako nie mieszczący się w zakresie ww. przepisu. Sąd w ramach kontroli legalności decyzji ocenia prawidłowość zastosowania przez organ przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień-maj 2020 r. Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 2 uCOVID-19. Organ argumentował, że zwolnienie z opłacania składek stanowi pomoc publiczną i w sprawie znajduje zastosowanie Komunikat Komisji o COVID-19, z którego wynika, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r.) w dniu 31 grudnia 2019 r. W sprawie strona znajduje się w trudnej sytuacji, ponieważ na dzień 31 grudnia 2019 r. skarżący miał zaległość z tytułu nieopłaconych składek. W pierwszej kolejności Sąd jako nieuzasadnione ocenia zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia przez organ w decyzji okresów zwolnienia, o jakie wnioskowała strona. Z akt wynika, że wniosek dotyczył miesiąca kwietnia i maja 2020 r. i takich okresów dotyczą obie decyzje ZUS. Jedynie w decyzji z 2 czerwca 2020 r. ZUS w treści jej uzasadnienia (akapit przed pouczeniem) błędnie podał okres od marca do maja 2020 r., natomiast w sentencji oraz opisując stan faktyczny - wniosek strony wskazał właściwe okresy, o które wnioskowała strona. Powyższa wadliwość w ocenie Sądu stanowi omyłkę i pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. W sprawie obie decyzje wydał ZUS z zachowaniem zmiany osoby pracownika podpisującego decyzję (z upoważnienia Prezesa ZUS z-ca Naczelnika oraz z upoważnienia Prezesa ZUS z-ca Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów 1). Odnosząc się do zarzutu strony, należy wyjaśnić, że przepisy art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 400 ze zm., dalej: u.s.u.s) i art. 127 § 3 k.p.a. przewidują zamiast odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2021 r. sygn. akt II GSK 117/11 istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przeniesienia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na rzecz organu wyższego stopnia, lecz powierza sprawę ponownie temu samemu organowi. Postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zatem ponownym rozpoznaniem sprawy przez ten sam organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi wszakże zmianami (przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się w tym postępowaniu jedynie odpowiednio). W postępowaniu prowadzonym w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia tego samego organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania. W związku z tym zasadnie w niniejszej sprawie inny pracownik podpisał (z upoważnienia) decyzję wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a nie ten sam, który podpisał decyzję pierwszoinstancyjną. Taki tryb załatwienia sprawy nie narusza prawa. Prawo (ustawa) dopuszcza ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ (art. 83 ust.4 u.s.u.s.). Jako uzasadnione ocenia natomiast Sąd zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 k.p.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów. W sprawie, w treści zaskarżonej decyzji organ ograniczył się jedynie do przywołania brzmienia przepisu art. 31zq ust. 8 uCOVID i stwierdzenia, że strona - według ustaleń organu dotyczących indywidualnego konta skarżącego w ZUS - ma zaległość z tytułu nieopłaconych składek na dzień 31 grudnia 2019 r. co oznacza że znajdowała się w trudnej sytuacji. Powyższe według organu uniemożliwia skorzystanie ze zwolnienia. W zaskarżonej decyzji, organ nie wskazał żadnych przepisów prawa (oprócz podstawy do ponownego rozpoznania sprawy) które stanowią podstawę wnioskowanego zwolnienia, nie przeprowadził wykładni przepisów, nie wyjaśnił jakie w jego ocenie przewidziano przesłanki dla skorzystania ze zwolnienia. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji strona nie ma możliwości poznania ani, jaka była podstawa prawna rozstrzygnięcia, jak również nie ma możliwości poddania pod ocenę toku rozumowania organu, który skłonił go do ostatecznego wniosku. Tak zredagowana decyzja nie poddaje się również kontroli Sądu. Sąd działając w granicach kompetencji przyznanych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji - nie może zastąpić organu w prawidłowym uzasadnieniu decyzji. Sąd nie może zastąpić organu w wyborze przepisów mających zastosowanie w sprawie i w dokonaniu wykładni tych przepisów oraz wskazaniu sposobu ich zastosowania w sprawie. Sąd jest uprawniony do skontrolowania prawidłowości działania organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Jednie na podstawie treści decyzji (pierwszej) z 2 czerwca 2020 r. Sąd może domyślać się (przepis nie został powołany), że organ przy rozstrzygnięciu sprawy uwzględnił przepis art. 15zzzh uCovid. W przepisie tym określono, iż wsparcie, o którym mowa m.in. w art. 31zo - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji "Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19" (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. Komunikat Komisji wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r.) w dniu 31 grudnia 2019 r. Zaznacza jednak Sąd, że również w uzasadnieniu decyzji z 2 czerwca 2020 r. organ nie dopełnił wymogów z k.p.a. i nie zawarł uzasadnienia prawnego i faktycznego. Organ w sposób bardzo lakoniczny powołuje się na Komunikat Komisji, ww. rozporządzenie Komisji – art. 2 pkt 18 oraz na Prawo upadłościowe (bez podania przepisów) i stwierdza, bez dokonania jakiejkolwiek analizy sytuacji finansowej strony, że strona znajdowała się w trudnej sytuacji finansowej. Dodatkowo wskazuje organ na własne ustalenia odnośnie stanu indywidualnego konta skarżącego, bez podania okresów zalegania za składki i przede wszystkim bez udokumentowania swoich twierdzeń. Zauważa Sąd, że strona składając wniosek w części II pkt 4 ppkt 4.2. lit. c na pytanie "Czy podmiot spełniał kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowanie upadłościowym?", zaznaczyła kwadrat NIE. A zatem, jeżeli organ w sposób odmienny ocenił powyższą kwestię zobowiązany był do wyjaśnienia i wykazania swoich ustaleń. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie rozpoznać wniosek strony, wskazując przepisy i ich ewentualne zmiany, które w sprawie stosuje i wyjaśniając przyjęte przez siebie znaczenie norm prawnych oraz ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Stanowisko organu obejmujące tok rozumowania i wszystkie poczynione ustalenia winno mieć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Nadto wszystkie ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego winny być poparte materiałem dowodowym umieszczonym w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.