III SA/Wr 691/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi G B na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie włączenia ulicy do osiedla oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Gminy i Miasta B podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Miasta i Gminy B . Następnie w dniu [...] r. Rada Gminy i Miasta B podjęła uchwałę w sprawie nadania nazw ulicom, w tym min. ulicy K W – działka o nr [...][ w B . Wskazane uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa , a nadto uruchomiły proces porządkowania spraw związanych z ulicami, celem ich włączenia do osiedla. Zarządzeniem z dnia [..] r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy B zarządził przeprowadzenie konsultacji, celem których było zaciągnięcie opinii mieszkańców w sprawie włączenia ulicy K W do obszaru funkcjonowania O Nr [...] lub Nr [...] (§ 2). W dniu [...] r. Rady Gminy i Miasta B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie włączenia ulicy K... W do osiedla Nr [...] wskazując w podstawie prawnej uchwały na treść art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Niniejsza uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3). Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] – stanowiącym przedmiot skargi - organ nadzoru stwierdził nieważność w/w uchwały. Wskazał, że powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie może stanowić podstawy prawnej do uregulowania poruszonych w niej spraw. Określone bowiem w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zadania gminy nie przesądzają o organie właściwym do ich wykonywania. Powołany przepis jest przepisem ogólnym i stanowi o zasadniczych zadaniach gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zatem z uwagi na charakter wskazanego przepisu nie mógł on, w ocenie organu nadzoru, stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia przez radę gminy jakiejkolwiek uchwały. Organ nadzoru wskazał również, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym także nie mógł stanowić podstawy prawnej podjęcia kwestionowanej uchwały, bowiem zawarta w nim ogólna norma kompetencyjna nie może stanowić źródła umocowania do podjęcia jakiejkolwiek uchwały, jeżeli uprawnienie to nie wynika z przepisu szczególnego. Nadto organ nadzoru podkreślił, że żaden przepis szczególny nie upoważnia rady gminy do włączania ulicy do jakiejkolwiek jednostki obszarowej. Zatem w ocenie organu nadzoru, Rada Gminy B podjęła uchwałę z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie włączenia ulicy K W do osiedla bez podstawy prawnej, co godzi również w treść art. 7 Konstytucji, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rada Miasta i Gminy B w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 26 listopada 2007 r. wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego, z powodu naruszenia: - art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że wskazane przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do uregulowania stanu faktycznego i prawnego kwestii włączenia ulicy do osiedla, - art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że wskazany przepis nie pozwala Radzie Gminy i Miasta B na uregulowanie przedmiotowej kwestii poprzez podjęcie uchwały mającej na celu zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej (osiedla); - art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Rady Gminy B z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie włączenia ulicy K W do osiedla jest nieważna; - art. 7 Konstytucji poprzez dowolne przyjęcie i błędne uznanie, że w/w uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi Rada Miasta i Gminy B podniosła, że organ nadzoru słusznie zauważył, że brak jest uregulowań szczególnych w zakresie objętych uchwałą. Zgodnie zaś z treścią art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do czynności rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten opiera się zatem, w ocenie strony skarżącej na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza zatem, zdaniem strony skarżącej, że poza gestią rady znajdują się jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów. Natomiast ani w uchwale samorządowej, ani w uchwale szczególnej nie ma przepisu regulującego kwestię włączania ulic do osiedla, to art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej może zatem stanowić podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy. Przepis art. 7 ustawy podkreśla z kolei charakterystyczną cechę zadań własnych gminy, którą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej czyli mieszkańców gminy. Nadto z uwagi na fakt, że żaden przepis szczególny nie reguluje kwestii związanych z włączaniem ulic do osiedla, to należy przyjąć, że powołany w podstawie uchwały przepis art. 7 jest zasadny. A skoro organ gminy jakim jest rada może regulować sprawy zaspokajania potrzeb wspólnoty w myśl art. 7 ustawy, to przepis ten w powiązaniu z art. 18 ust. 1 ustawy może w konsekwencji stanowić, w ocenie strony skarżącej, podstawę prawną do podjęcia uchwały. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenia skargi jako niezasadnej, podtrzymując w pełni argumentację wskazaną w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [,,,] r. Nr [...] stanowiącym przedmiot skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwana dalej w skrócie p.p.s.a., nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. z 2001 nr. 142, poz. 1591 ze zm) "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się poprzez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały Sąd – w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie zaś z treścią art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy pokreślić, że spór pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim jako organem nadzoru, a Radą Miasta i Gminy B dotyczy problemu, czy Rada tej Gminy wskazując w podstawie prawnej uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) działała bez podstawy prawnej czy też z treści powołanych w uchwale przepisów płynie upoważnienie do podjęcia uchwały o włączeniu ulicy do osiedla. Przepis art. 18 ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Opiera się przy tym na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć jednak w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Bezspornie przepis ten nie może jednak funkcjonować samodzielnie. Zawsze należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi. Jednolite w tym zakresie orzecznictwo administracyjne jednoznacznie podkreśliło, że dopiero uszczegółowienie ogólnej kompetencji przyznanej Radzie Gminy w art. 18 ust. 1 znajdujące oparcie w treści art. 18 ust. 2 lub w innym przepisie szczególnym stanowi właściwą podstawę prawną działań Rady Gminy. Zważywszy nadto na treść art. 7 Konstytucji stanowiącego, że organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa, uznać należy, że organ nadzoru słusznie wskazał, że strona skarżąca nie może na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjmować, że skoro żaden przepis prawa nie zastrzega na rzecz innego organu kompetencji w zakresie nadawania nazw określonym obiektom to przysługuje ona właśnie radzie gminy. Przepis ten rozstrzyga bowiem bezsprzecznie o kompetencjach organów gminy w sytuacji gdy inny przepis dotyczący kompetencji gminy nie przesądza o tym, któremu z jej organów kompetencje te przysługują. Nadto słusznie organ nadzoru uznał, że przepisem tym nie może być również wskazany przez Radę Miasta i Gminy B przepis art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie stanowi bowiem o konkretnych kompetencjach organów gminy, lecz określa jedynie miejsce gminy jako jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych o charakterze lokalnym w odniesieniu do innych podmiotów władzy publicznej. Nie można zatem na jego podstawie rozstrzygać o kompetencjach organów gminy, a nadto nie można stosować art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ustawy samorządowej i na tej podstawie rozstrzygać o kompetencjach organów gminy, gdyż bezsprzecznie przepis art. 18 ust. 1 w/w ustawy można stosować jedynie w powiązaniu z innym przepisem szczególnym, stanowiącym wprost o konkretnych kompetencjach gminy, nie przesądzając, któremu z organów one przysługują. Podkreślenia jednak wymaga, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, co jednocześnie oznacza zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99 (OTK 2000/5/141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, iż przy interpretacji przepisów at. 87 ust. 1 i art. 92 ust 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak : zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących do realizowania tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Wskazać należy, co też słusznie podniósł organ nadzoru, że uchwała Rady Gminy i Miasta B z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie włączenia ulicy K W do osiedla winna zostać uznana za uchwałę dotyczącą poszerzenia obszaru jednostki pomocniczej. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne, przy czym zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (ust. 3). Stosownie natomiast do treści § 93 uchwały Rady Miasta i Gminy B z dnia [...] r. w sprawie Statutu Rady Miasta i Gminy B (która to bezspornie winna stanowić podstawę prawną uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym w powiązaniu z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym) jednostki pomocnicze może tworzyć Rada w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z inicjatywy 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania (ust. 1 pkt. 1), zaś zniesienie lub podział jednostki pomocniczej oraz powiększenie jej obszaru może nastąpić z ważnych powodów z inicjatywy własnej Rady albo na wnioski zainteresowanych rad jednostek pomocniczych (ust. 1 pkt. 4), przy czym zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami określa odrębna uchwała Rady (ust. 1 pkt. 2). Z treści zaś załącznika nr 5 stanowiącego część w/w statutu wynika wprost, że osiedla o których mowa w uchwale Rady Miasta i Gminy stanowią jednostki pomocnicze. Jednakże, jak słusznie również i w tym zakresie zauważył organ nadzoru, Rada Miasta i Gminy B podjęła unieważnioną przez organ nadzoru uchwałę w oparciu o procedurę nie przewidzianą przez w/w przepisy. Po pierwsze Rada Miasta i Gminy nie podjęła uchwały inicjującej proces poszerzania obszaru jednostki pomocniczej, a po wtóre nie podjęła uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji w której przedstawiłaby stosowny projekt włączenia ulicy do osiedla. Podczas gdy już sama okoliczność, podjęcia przez radę gminy, z własnej inicjatywy i bez konsultacji, uchwały o utworzeniu, modyfikacji granic bądź zniesieniu jednostki pomocniczej powoduje, że uchwała ta, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna (patrz. artykuł E. Olejniczak – Szałowska, ST 1997/1-2/103 - t.4). W niniejszej natomiast sprawie, wbrew powyższym uregulowaniom, to Burmistrz Miasta i Gminy B (a nie Rada) wydał zarządzenie (a nie uchwałę) w sprawie "przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Osiedli Nr [...] Miasta B dot. włączenia ulicy K W ". Wskazać również należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rzędowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Brak jest w ustawodawstwie legalnej definicji aktów prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie jednak zgodnie podkreśla się miedzy innymi, iż akty prawa miejscowego nie mogą się odnosić do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji, lecz muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności. Zważywszy zatem na powyższe oraz na treść art. 40 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwała Rady i Miasta Gminy B w sprawie włączenia ulicy K W do osiedla stanowi bezspornie akt prawa miejscowego – przepis gminny. A zatem jako akt prawa miejscowego konsekwentnie winna, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), wejść w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a nie w dniu jej podjęcia, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (§ 3 uchwały). Skoro, zatem uchwała jest aktem prawa miejscowego i została podjęta niewątpliwie z istotnym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), należało stwierdzić jej nieważność, co też słusznie uczynił organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] r. Nr[...] . Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.